城市社區治理中的公共性構筑

內容提要 在關于當前中國城市社區治理困境的探討中，大多學者或著重考察國家權力滲透對社區的過度干預，或傾向于分析社區中的利益分化，而較少注意到改革開放之后城市社區的關系網絡、社區認同與社區道德等正在發生變化，最終呈現為城市社區的公共性危機。在此意義上，當前中國城市社區治理的核心在于構筑一種新的社區公共性。一方面，城市社區中的維權/抗爭行為是從“私”開拓“公”的一個契機，往往會從自身利益的維護發展到對于公共權益和社會利益的追尋；另一方面，專業性社會工作在社區中的嵌入性發展，可以有效地動員居民參與到社區公共事務的治理以及公共政策的制定與執行之中，進而強化其社區歸屬感和認同感。

關鍵詞 城市社區 社區治理 公共性

〔中圖分類號〕C912.81 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2015）04-0116-05

十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，社區作為國家基層政權建設的重要表征，對其治理能力現代化的探究，無疑關乎著對國家治理體系和治理能力現代化的建設。在關于當前中國城市社區治理困境的探討中，大多學者或著重考察國家權力滲透對社區的過度干預，或傾向于分析社區中的利益分化，而較少注意到改革開放之后城市社區的關系網絡、社區認同與社區道德等正在發生變化，最終呈現為城市社區的公共性危機。本文在仔細分析當前中國城市社區治理困境既有解釋的基礎上，將深入檢討城市社區中的公共性問題，并從社區內生的自治力量的發育和社區外植的專業社會工作的嵌入發展兩個方面構筑一種新的社區公共性。

一、當前中國城市社區治理困境的既有解釋及其不足

自20世紀80年代末民政部率先在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務以來，中國的城市社區建設已經走過20余個春秋。回顧這一歷程可以發現，城市社區建設在內涵、目標、手段等方面已經積累了較為豐富的經驗，并且也試圖積極探索出一條適合城市社區發展的“中國道路”，即以社區服務內涵的擴展、服務體系的完善以及服務能力的提升確保從“單位制”中轉移出來的單位人既可以享受到基本的社會福利，也能夠逐漸獲得個性化的社會服務，以實現中國基層社會在某種形式上的再組織。然而，在此過程中也積累了不少現實問題，比如城市居民的社區參與較少、社區組織的發育不足等，這些問題不僅會影響到城市社區治理的結構以及社區政治生態，而且還關乎整個中國社會建設的大局，更會對中國的國家治理體系與治理能力的現代化構成一定的限制。對于這些問題，大多數學者傾向于以“國家-社會”作為分析框架，考察后單位時代國家權力系統控制社會的新治

* 基金項目：國家社科基金重大項目“有序推進農業轉移人口市民化研究”（13&ZD043）；教育部重點基地重大項目（13JJD840009）；國家社科基金青年項目（14CSH002）；中國博士后科學基金第55批面上資助項目（2014M551340）；中央基本科研業務費專項基金項目（WE1424001）

理術，即從“一統控制”轉向“擇機介入”，進而認為原因在于國家權力系統的過度干預。王漢生、吳瑩：《基層社會中“看得見”與“看不見”的國家》，《社會學研究》2011年第1期。申言之，城市社區治理就是國家權力不斷地向城市社區滲透的過程，以此強化國家的“基礎性權力”（infrastructural power），進而重建政治權威的合法性。因此，他們堅持推動社區治理結構以及運作機制的改革，還原居委會的自治功能，進而實現社區治理的創新。

然而，在“居站分離”這一重要的社區治理創新實踐中卻發現，國家力量的退出并沒有自動產生一個自主的富有活力的城市社區。2005年，深圳市鹽田區實行“居站分離”，使居委會回歸基層群眾自治組織的法律地位。到2006年，全國許多城市紛紛效仿“鹽田模式”推進“居站分離”改革。但是，從“居站分離”的實踐來看，在社區居委會的去行政化減負之后，社區工作站幾乎包攬了社區綜合治理、安全、人口計生和環境衛生等事務性的工作，而居委會工作成為一種義務性、參與性的公益工作，一度呈現出“空心化”“邊緣化”的態勢。并且，社區自治的力量也并未培育出來，反而出現各種社區問題。為此，有學者嘗試引入利益分化的概念展開分析。王星：《利益分化與居民參與：轉型期中國城市基層社會管理困境及其理論轉向》，《社會學研究》2012年第2期。在以社區政治結構的變革來推進居委會去行政化的過程中，不僅涉及到城市社區、街道辦事處以及上級政府的職能部門等的利益，也與社區居民的服務需求與利益訴求緊密相關，而且還受到業主委員會、物業公司以及其他駐區單位/共建單位等的影響。當各個互動主體之間出現利益的對立、沖突、博弈等的時候，城市社區治理將陷入困境。

需要進一步指出的是，城市社區參與者之間的主體互動是一個極為復雜的社會文化過程，除了與社區參與者息息相關的利益訴求及其內部的利益分化等這些顯性的結構性社會因素相關之外，還受到許多隱形的、非正式的社會-文化脈絡或“地方性知識”（local knowledge）的影響。比如，城市社區中的社會關系網絡、日常生活慣例以及對于權威、聲譽、合法性所共享的觀念，甚至還包括社區參與者表達利益時運用的道德話語。在城市社區中，如果社區參與者在追求個人利益時不考慮如何進一步維持以及再生這些隱形的、非正式的社會-文化脈絡或“地方性知識”的話，在某種程度上將會受到經濟性的或社會性的“懲罰”。并且，更為重要的是，正是由于這些隱形的、非正式的社會-文化脈絡或“地方性知識”，居民的社區參與才會呈現出一種社會價值和文化意義。正如托馬斯所提出的“情境定義”（Definition of Situation）[美]W.L.托馬斯、[波蘭]F.茲納涅茨基：《身處歐美的波蘭農民》，張友云譯，譯林出版社，2000年。以及加芬克爾“場景”（Setting）Garfinkel， H.， Studies in Ethnomethodology， Englewood Cliffs， NJ： Prentice-Hall， 1967，p.33.等概念所揭示的那樣，身處這些隱形的、非正式的社會-文化脈絡中的居民通過社區參與不僅獲得自身的能動性，也是社會情境再生產和社會符號意義化的過程。

其實，城市社區中的這些隱形的、非正式的社會-文化脈絡正是社區公共性的重要表征。在西方的思想譜系中，公共性是伴隨著西方學者自20世紀60年代以來對個體理性以及自由主義哲學的批判與反思而引起學界的關注的，一大批學者傾向于考察歷史性、社會性、文化性的社群對個體行為的意義。最為重要的著作參見Crittenden，J.，Beyond Individualism：Reconstituting the Liberal Self，New York：Oxford University Press，1992.甚或，羅爾斯、麥金太爾、哈貝馬斯等試圖從不同的角度出發重建一種公共哲學。也有學者將公共性概括為“某一文化圈里成員所能共同（其極限為平等）享受某種利益，因而共同承擔相應義務的制度的性質。”李明伍：《公共性的一般類型及其若干傳統模型》，《社會學研究》1997年第4期。社區公共性則是將這一公共哲學落實到社區及其公共生活之中，認為社區是一個超越于家庭領域之外，建立在鄰里交往基礎之上的社會-文化系統。Whyte， W.H.， “The Ideal of Community and the Politics of Difference，” Social Theory and Practice， vol.1， no.12， 1986，p.305.而這，無疑與當代社會學家對社區社會-文化脈絡的強調如出一轍。正如美國社會學家尼斯貝所指出的，“社區是一種社會性的聯接（social bonds），表現出感情和諧（emotional cohesion）、深層（depth）、延續（continuity）、豐富（fullness）等基本特質”。Nisbet， R.， The Sociological Tradition， London： Heinemann， 1967，p.6.甚至，還有學者將社區視為一種價值，體現為凝聚力（solidarity）、參與（participation）、和諧（coherence）。Butcher， H. （eds）， Community and Public Policy， London： Pluto Press， 1993，pp.13～18.并且，他們還逐漸注意到社區的道德意義，即認同感（identity）、道德聯合（moral unity）、卷入（involvement）和完整性（wholeness）。Poplin，D.， Communities： A Survey of Theories and Methods of Research， New York： Macmillan， 1979，p.6.到了鮑曼那里，社區進一步表現為確定性（security）和安全感（safety）。“首先，共同體是一個‘溫馨的地方，一個溫暖而又舒適的場所。” “其次，在共同體中，我們能夠互相依靠對方。”[英]齊格蒙特·鮑曼：《共同體》，歐陽景根譯，江蘇人民出版社，2007年，第6～25頁。可以說，當代的社區一方面是一個以社區成員利益表達作為基礎的社會性組織或互動網絡，以特定的互動滿足成員的需求；另一方面是承載著本真性、有機性聯接的共同價值和行為規范，作為心理文化單位維系著成員之間的互動。在此意義上，社區公共性涉及到社區關系網絡、社區認同與社區道德等，構成了當前中國城市社區治理的社會-文化基礎。這也意味著，當我們在檢討當前中國城市社區的治理困境之時，不僅需要注意到國家權力系統滲透和利益分化的脈絡，還應當深入考察社區公共性的問題。

二、城市社區公共性的危機：以社區關系網絡、認同與道德為中心

社區公共性具體落實在社區之中，涉及到社區關系網絡、社區認同與社區道德等。隨著城市“單位制”的改革和逐步解體，國家通過行政作用將大量的單位人從“單位制”中轉移到街道辦事處和居民委員會。而福利的社會化改革使得作為傳統國家代理人的企事業單位的福利角色逐漸弱化，個人、街道和社區在養老、醫療、住房等福利領域則開始承擔更加明顯的責任。由此，城市居民逐漸從傳統社區的生活方式中抽離出來，他們在一個地方居住，到另外一個地方工作，然后去其他地方消費或通過互聯網絡進行社會交往。在此意義上，西方社會的社區敘事也發生在當代中國。正如吉登斯所描述的那樣，大多數人的日常生活在前現代社會是受地域支配的，但是在現代社會地域性對于居民的意義逐漸弱化，[英]安東尼·吉登斯：《現代性的后果》，田禾譯，譯林出版社，2011年，第16頁。而城市社區勢必將成為一個“脫域共同體”或“互不相關的鄰里”。與此同時，伴隨著城市經濟的高速增長和城市社會的快速轉型，城市的不同群體、階層在社區之中尋求各自利益的最大化，社區關系網絡開始裂變，社區認同逐漸弱化，甚至出現社區“失范”，呈現為社區的公共性危機。也有學者從社區人口結構的變動提出“社區碎片化”“社區危機”等概念，詳見王穎：《“社區”危機：合法組織身份的缺失》，《南京社會科學》2012年第10期；李強、葛天任：《社區的碎片化——Y市社區建設與城市社會治理的實證研究》，《學術界》2013年第12期。

首先，社區中的人情開始喪失其本真性的意義，而社區社會關系網絡逐漸裂變。一般而言，互惠交換是社區社會關系網絡的最為核心的特質，并且已經滲透到社區成員的行為方式與日常生活世界之中。然而，在當前的城市社區中，原來在社會交換中形成的情感支持與互惠規則受到質疑和挑戰，甚至逐漸被物欲化和工具化。最為直接的表現是社區的社會關系網絡在“金錢”的客觀性上得到換算和衡量。在對婚喪嫁娶等這些重要的人情往來進行訪談時，不少的城市居民已經將“金錢”作為衡量關系親疏的唯一標準。此外，進城務工人員與城市本地居民以租房的經濟互惠為紐帶，在某種程度上達成默契和妥協，甚至結成“半熟人關系”。但是，往往也會因為利益的問題（比如“搶生意”）發生沖突。或者，還會出現一種十分有意思的情況。租房成為一大副業之后，作為房東的本地居民成為自家房客的代言人，當進城務工人員和當地居民產生糾紛時，有不少是傾向于幫助進城務工人員的。

其次，城市社區居民對于社區的認同也逐漸弱化。一方面，個人住宅的商品化使得城市居民通過市場分配選擇居住區域，由此導致新居住區域中的居民之間缺乏共同的社會記憶與歸屬。另一方面，從城市居住的空間分布格局來看，中產階層中的大多數一般居住在內城或郊區條件較好的封閉式洋房之中，而城市中的底層群體則居住在外城或郊區條件相對較差的小區之中，進而導致在城市社區形成一種空間隔離。或者說，城市社區不再是一個整體，而是“一個分裂割據的‘私化城邦，各個相鄰的社區為了自衛相互間處于劍拔弩張的敵對狀態。在那里，可能因為一束新鮮的檸檬或一瓢飲用水，而導致整個社區遭受滅頂之災。”[美]Micheal Dear：《后都市狀況》，李小科等譯，上海教育出版社，2004年，第210～211頁。也正是這些封閉性、壟斷性和排外性的特質，最終將會帶來社區認同的危機和社會聯接的中斷以及錯亂。

第三，社區中既有的倫理觀念、道德、價值等正在失去約束力，社區整合能力逐漸下降。市場力量持續沖擊著傳統的地方習俗和禮儀，城市社區的公共生活正在消失，而附著于其上的社會道德力量也由此顯得無足輕重。在此意義上，城市社區中有不少成員正在成為閻云翔筆下只重視個人權利卻無視應有社會義務與責任的“無公德的個人”。閻云翔：《中國社會的個體化》，陸洋等譯，上海譯文出版社，2012年，第21頁。更有甚者，是非、對錯、善惡等判斷標準以及地方性的規范和倫理正在解體，城市社區的道德“利維坦”開始崩塌。有學者在分析改革開放以來“道德話語”的變遷時，強調當前中國責任道德觀的消解和集體價值的滑坡。Ci Jiwei， The Dialectic of the Chinese Revolution： from Utopianism to Hedonism， Stanford： Stanford University Press， 1994.也有學者注意到道德變遷的微觀層面，比如當下中國大量發生的“做好事被訛”對社區道德造成嚴重的損害。閻云翔：《社會轉型期助人被訛現象的人類學分析》，《民族學刊》2012年第2期。當目睹弱者和無助之人遭受痛苦時，大多數人皆會生出惻隱之心。然而，“助人被訛”事件的發生，首先在個體心理層面會迫使人們開始質疑惻隱之心的價值與意義，甚或是對“報”的觀念的重創；其次，從社會心理層面而言，無疑會形成一種社會風氣，使人們認為當今社會在公共場所幫助一個陌生人是不明智，也是不安全的。

三、一種新的社區公共性的構筑

長期以來，西方思想脈絡中的公共性被稱之為“市民的公共性”，往往具有“對抗性”，用以制衡政府和市場對于社會生活的侵蝕力量。⑧[日]今田高俊：《拓展新的公共性空間》，《社會科學》2007年第12期。而在東亞范圍內，“官”所承載的公共性在相當長的歷史時段占據著主導地位，呈現出“行政主導的公共性”特質。[日]黑田由彥：《日本現代化進程中的公共性構造轉換》，《吉林大學社會科學學報》2005年第6期。自20世紀90年代開始，日本社會邁向個體化，既有的共同體意識逐漸弱化，日本學界倡導由“滅私奉公”（行政管理型的公共性）、“滅公奉私”（市民的公共性或市民運動的公共性）到“活私開公”（從個體“私”的行為中開出實踐的公共性）的轉變。所謂“活私開公”，即在活化“私”的同時敞開“公”。[日]佐佐木毅、[韓]金泰昌：《21世紀公共哲學的展望》第10卷，卞崇道等譯，人民出版社，2009年，第444頁。“活私”是指肯定“具有實在的身體、人格的，作為人的個體的存在。對作為自我的、個體存在的‘私的尊重和理解”；“開公”指涉公開和開放。卞崇道：《日本的公共哲學研究述評》，《哲學動態》2008年第11期。可以說，這一公共性的復興運動是日本學界對“行政管理型”的公共性和“市民的公共性”或“市民運動的公共性”的質疑，旨在建立一種基于共生理念的新公共性。后來，日本學者今田高俊將“私的動機”（個體的自我實現）與支援行為（對弱者的關懷救助）結合起來，建構出一種新的公共性。進而言之，從“支援行為”的角度考察新公共性的生產機制，即以具有可操作性的“支援行為”為基礎，將“公”的范圍逐漸擴大，發展為一種新的公共性的實踐活動。⑧

回顧城市中國的變遷不難發現，“行政管理型”的公共性在很長一段時間內占據著主導位置。1949年以后，國家一方面通過單位為個人提供各種社會服務，另一方面也通過單位進行社會整合和控制，形成“國家—單位—個人”的縱向聯結控制機制。因此，單位不僅僅只是一個“工作場所”，它還意味著一種生活方式（life style）、社會保障（social security）、身份認同（identity）和情感歸屬（belonging）。李漢林：《中國單位社會：議論、思考與研究》，上海人民出版社，2004年。在當前中國的城市社區，個人主義業已普及，個體的利益表達是既定的社會事實。不過，“公”與“私”是相對的，“向內看可以說是公，是群；向外看就可以說是私，是己”。孫立平：《“關系”、社會關系與社會結構》，《社會學研究》1996年第5期。在此意義上，中國城市社區新的公共性的建構也不必以抑制“私”性為前提，或者說是個體與“他者”之間以牢固的權益互賴關系與責任體系為基礎，以一種機制將“公”嵌入城市社區治理之中，演變為社區成員的生活方式和公共規則，進而構筑一種共同感知、體驗的有機公共生活。而從當前城市社區的發展現況來看，存在社區內生與社區外植兩條路徑：

第一，從城市社區本身來說，近年來的社區維權/抗爭是從私人行為中尋找到開拓“公”的一個契機。隨著城市建設中心的外移以及行政區劃的調整，各地政府像攤大餅式地向外進行空間擴張，在城市內部積極進行拆遷，廣泛涉及到社區居民的經濟利益和社會權利。許多城市居民紛紛圍繞征地/拆遷的安置補償問題，以“上訪”“維權”等形式表現出相應的權利意識、組織力和行動力。從社區維權/抗爭的目標來看，起初是為了維護自身的正當利益，但也往往會發展到對于公共權益和社會利益的追尋。雖限于社區維權/抗爭活動的政治合法性問題，“自組織”的行動表達可能會遭遇到瓶頸，陳鵬：《當代城市業主維權的法權抗爭——關于業主維權的一個分析框架》，《社會學研究》2010年第1期。但是社區居民通過不斷地觸碰以及試探政治結構的邊界，可以不斷地擴大狹窄的政治空間。郭于華、沈原：《居住的政治——B市業主維權與社區建設的實證研究》，《開放時代》2012年第2期。并且，更重要的是，這些社區維權/抗爭相對于城市社區政治結構的規定性與強制性而言，更加體現出城市社區居民獨特性的主體意識。因此，社區維權/抗爭切實改變著當代中國城市社區的公共生活，而一種新的社區公共性也在此過程中不斷得以生成和形塑。

第二，一種新型的中間團體（new intermediate group）或連帶團體（solidary groups）正在實現嵌入性的發展，進而建構出一種新的社區公共性。作為公與私之間重要的切入點，中間團體或連帶團體介于個人與社會之間，既是兩者的媒介，又承擔著聯結公與私的責任。具體而言，中間團體或連帶團體以一種非正式的責任機制將社區的道德觀念、倫理價值以及公共利益與社區居民的私德、利益訴求鏈接起來，進而促進社區發展。然而，專業的社會工作作為一種新型中間團體，在與政府、社區居民的合作抑或沖突中，以其專業性嵌入社區之中。朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系：對一個政府購買服務項目的個案分析》，《社會學研究》2013年第1期。之所以稱之為新型中間團體，主要是基于專業性和嵌入性兩個層面。在專業性方面，是以專業的社會工作服務動員居民積極地參與到社區公共事務的管理以及公共政策的制定與執行之中，進而強化其社區歸屬感和社區認同。而嵌入性的方面則是指涉專業的社會工作以購買服務的形式相對獨立地參與社區治理，逐漸實現從政府主導下的專業弱自主性嵌入狀態走向政府/專業合作下的深度嵌入，甚至在某種程度上呈現出國家與社會關系上的國家合作主義特征。可以說，專業社會工作的嵌入發展過程就是社區社會力量的更新，以及一種新的社區公共性的復雜建構過程。

需要進一步說明的是，社區內生與社區外植雖是兩條不同的發展路徑，但均指出：當前中國的城市社區治理應密切關注社區居民的非正式、非制度化組織和中介性的專業社會組織，尤其是社區中各利益相關方經過博弈之后形成的一種復雜的“自組織”關系。并且，隨著城市社區不斷發展，應當推進一種社區居民能夠參與其中并且切身感受和認同的公共文化，進而強化居民的社區歸屬感和社區認同感，并最終建構出一種充滿柔性和韌性的文化治理力量。

四、簡短的結語與討論

在中國城市社區治理中，不僅充滿著激烈的利益沖突，更是蘊含著種種的政治博弈，并且原先的親緣、地緣等深層社會網絡連結以及價值、道德與倫理等文化脈絡也正在發生質的變遷，而社區居民也據此不斷地改變調適的策略。本文區別于以往的國家權力滲透和利益分化脈絡，而試圖將社區公共性納入對城市社區治理困境討論的中心，并以社區內生的自治力量的發育和社區外植的專業社會工作的嵌入發展生產出一種新的社區公共性。然而，構筑社區公共性是一個復雜的社會文化過程，并且隨著城市社區的不斷發展而面臨諸多挑戰。比如，對于中間團體/連帶團體的發育而言，專業社會工作的嵌入是否真的能夠帶來社區治理的轉變，還是可能會導致社會工作的專業價值與倫理在卷入基層的權力關系之后呈現出迷失之態勢？另外，對社區公共性的建構并不意味著國家是被動建構的一方，而是呈現為一種交互的形塑過程。實際上，不管是社區維權/抗爭還是專業社會工作的嵌入，除了直接受制于國家給定的政治空間之外，還可能會策略性地將“抽象國家”作為弱武器。在此過程中，一種新的社會聯接或形式被建構和生產出來，而國家的“合法性”也隨之得以重建與再生產。而這將是一個十分漫長而繁復的社會過程，與此相關的討論也構成進一步檢討當前中國城市社區治理的核心議題。

作者單位：黃銳，華東理工大學社會與公共管理學院；上海高校智庫社會工作與社會治理研究中心

責任編輯：秦開鳳