網絡輿論對廉政政策議程設置的影響

劉雪明 禹黃姣

摘 要：議程設置是廉政政策制定過程的重要環節，網絡輿論對廉政政策議程設置有著積極的影響，包括豐富廉政政策議程設置的邏輯起點，實現廉政政策議程設置的多元主體互動，促使廉政政策象征性議程向實質性議程轉化，加快廉政政策議程設置的進程等。但是網絡輿論也可能打造“偽民意”，形成“偽議程”，給廉政政策議程帶來設置難度加大、甚至設置錯誤議程等消極影響。

關鍵詞：網絡輿論；廉政政策；政策議程；議程設置

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）04-0035-07

議程設置是廉政政策制定過程的重要階段，是決定廉政問題能否成為廉政政策問題的一個過程，廉政問題能否獲得解決關鍵要看其能否進入政策議程，能否提上政府的議事日程。議程設置的準確與否，不但直接決定著哪些廉政問題能夠成為廉政政策問題，而且還深刻影響著廉政政策制定的質量及其整個運行過程，直至影響廉政問題的解決以及廉政政策目標的實現。當今時代已進入網絡社會，網絡已滲透到社會單元的每一個細胞，網絡輿論對社會生活的廣泛影響已日益凸顯，也對廉政政策議程設置產生了深刻的影響。

一、廉政政策議程設置的影響因素

廉政政策議程是將廉政問題轉化為廉政政策問題的一個關鍵環節，也是一個與廉政政策問題建構或確認密切關聯的過程。在這一過程中，廉政政策議程的設置受到問題本身、政治體制、政策環境、公眾輿論、新聞媒介、社會組織和公民個人等多種因素的影響。

（一）廉政政策議程的涵義

廉政政策“作為一種特殊的公共政策”[1]197，其議程設置既具有自身的特點，也遵循一般政策議程的規律。何謂政策議程？國內外學者基于不同的政治體制或制度以及各自的學術背景對其有著不一樣的解讀，美國學者詹姆斯·安德森認為，人們向政府提出的成千上萬要求中，只有一小部分得到了政策制定者的認真考慮，“政策制定者選中的或者是感到必須在特定的時間內采取行動，至少看上去要采取行動的訴求就會被列入政策議程。”[2]102約翰·金登認為，所謂議程就是對問題進行編目，“設定議程的過程就是將所有問題中真正成為關注焦點的問題篩選到列表中的過程”。[3]181中國學者王滿船認為，在現實社會中，每個時期都會出現很多的公共問題，“然而可供公共部門支配的人、財、物力資源總是有限的，因此不可能針對所有的問題都制定政策，有關部門只能從中選擇比較重要、緊迫的問題，考慮通過公共政策予以解決。這些決策機關考慮通過政策措施予以解決的問題就構成了政策議程。”[4]61寧騷認為，政策議程“通常是有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和被確定為應予解決的政策問題的過程。”[5]291他們的一個共同認識就是，政策議程是將公共問題或社會問題引起政府及公共部門的重視，并列入議事日程和確定為應予解決的過程。

廉政問題是現實社會中公共問題或社會問題的一個方面，除了具有一般公共問題的互動性、主觀性、人為性、動態性等一般特性外，[6]221-222還具有自身特有的敏感性、公意性、即時性、關聯性等基本特征。[7]314廉政問題的解決同樣要預先納入公共部門尤其是反腐倡廉部門或廉政建設部門的議事日程，然后上升為或被確定為廉政政策問題，廉政政策議程就是這樣一個將廉政問題引起公共部門尤其是廉政建設部門的高度重視，并被正式納入其議事日程和被確定為應予解決的廉政政策問題的過程。而且這一議程又可以分為兩個階段或稱為兩種議程：一是公眾議程，即社會公眾共同討論某一腐敗現象、廉政問題并提出解決問題的辦法和建議的過程，這個建議既包括解決問題的具體建議，也包括要求公共部門去解決問題的建議；二是正式議程，即公共權力部門正式討論廉政問題，并將其確認為廉政政策問題，進而制定政策措施解決問題的過程。一般情況下，廉政政策議程的設置或建立，需先經公眾議程，再進入正式議程，公眾議程只是一個公眾討論的階段，公眾討論的問題有些能夠進入正式議程，而有些卻不能，正是從這個意義上說，公眾議程“并不是完全意義上的政策議程”[5]291。如果公共權力部門覺得某一廉政問題特別重要、亟需解決，也可以不經過預先的公眾議程而直接進入政策問題確定的正式議程。

（二）影響廉政政策議程設置的主要因素

我們知道，廉政政策議程是廉政政策制定過程的一個重要階段，“政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步”[8]323。這個“關鍵一步”受到多重因素的影響，而且這些影響因素在不同的時代、不同的政治體制和政治制度之下，其表現形式和影響程度也各不相同。長期以來，專家學者們對影響政策議程建立或設置的因素進行了不斷的探索，提出了各自的分析路徑和模型，研究這些模型對分析廉政政策議程的設置及其影響因素有著重要的借鑒及啟示。

例如劉偉、黃健榮對當代中國政策議程的創建模式進行系統研究后，提出了政策議程創建的體制—過程模型。[9]這一模型從把握政策議程創建活動的體制環境入手考察其運行過程，并在此基礎上探討了二者之間的互動關系。在這一模型中，左側虛線內的部分，代表特定時期一國政策議程設置的體制環境，其中憲政秩序要素包括國家根本政治制度、執政黨的執政地位、社會意識形態特點，內生性要素包括執政黨、政府與代議機關的關系、精英階層的認知特點與價值取向、精英階層的可用資源與行動方式，聯接性要素包括政府治理過程的開放程度、民意表達與輸入的制度平臺、體制內與體制外的對話結構，外生性要素包括社會發育程度及其與國家的關系、社會公眾的參與意識及認知特點、社會公眾的行動方式與組織程度等。體制環境和運行過程是影響政策議程設置的重要因素，一個國家的憲政秩序要素不同，會導致與此相關的內生性要素、聯接性要素和外生性要素也有所區別，從而引起社會問題進入政策議程的方式和程度也發生變化。政策議程一方面可以由政治家、智囊團等體制內政策共同體設置，另一方面也可以由利益團體、公眾輿論等體制外政策共同體引進，二者通過正式的、非正式的、常態的、非常態的對話平臺，借助某些觸發機制推動政策議程的形成。

西方學者根據政治體制的不同將政策議程設置模式分為外部推動模式、動員模式和內部推動模式。我國學者王紹光根據民眾參與度的高低和議程提出者的不同，將政策議程設置分為關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式等六種模式，并認為，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現，議程設置已變得日益“科學化”和“民主化”了。[10]

我國廉政政策議程的設置受政治體制的影響有其特殊性，屬于政治精英（包括政治家、官員、智囊團等）所主導的內部推動模式，其影響因素主要包括政治家、官員、智囊團等體制內的政治精英以及利益團體、社會公眾、大眾傳媒、公眾輿論等體制外因素，但是在傳統的環境下，體制外因素在廉政政策議程設置中所起的作用非常有限。隨著社會進入網絡時代，影響廉政政策議程設置的因素發生了巨大的變化。

（三）網絡時代影響廉政政策議程設置的主要因素

隨著網絡以及網絡輿論的興起，在我國民主化程度不斷加深，社會公眾的民主參與意識不斷加強的前提下，我國廉政政策議程設置的模式發生了變化，網絡作為一種有效的信息傳輸手段和信息交流共享平臺，以其獨有的魅力，將散落在社會各個角落的公眾集聚起來，形成一個網絡虛擬社會，在這個虛擬社會里公眾將在現實社會中無法實現的政治參與在虛擬社會中得以彌補，從而形成了網絡公共領域，包括政治家、官員、智囊團等體制內的政治精英以及利益團體、社會公眾、大眾傳媒、公眾輿論等體制外因素在虛擬社會中實現了地位、信息的對等，各種因素都與虛擬社會產生關聯、相互強化，通過對廉政問題的激烈討論形成的網絡輿論成為了新興的有力的廉政政策議程影響因素，這在一定程度上使廉政政策議程設置的整個過程得到了重塑，圖示如下：

在網絡環境下，作為廉政政策議程設置的體制外議程影響者的利益集團、社會公眾和傳統媒介等行為主體的議程創設功能得到了從未有過的彰顯。鑒于網絡的開放性、匿名性、快速性、便捷性等特點，利益集團再也不那么擔心受到問題官員或腐敗官員及其相關機構的打擊報復，對生產經營過程中遇到的索、拿、卡、要等不良行為敢于揭露；社會公眾對于各種腐敗現象更是深惡痛絕，但是在傳統社會條件下他們常常是“敢怒”而“不敢言”、更“不敢行”，互聯網時代的到來給了他們監督政府及其官員的新平臺，在這個平臺社會公眾成為曝光問題官員、揭露腐敗現象的支撐力量；傳統媒介的積極參與又使得那些被揭露和曝光的腐敗問題、廉政問題得到進一步的追蹤和傳播，而且往往能夠得到進一步的解讀，促使這些被關注的廉政問題進入公眾議程。

作為廉政政策議程設置的體制內議程影響者，那些政治家、官員和智囊團等行為主體一直是影響廉政政策議程設置的主導因素，尤其是在那相對封閉的傳統社會里，公共權力結構的開放性程度有限，廉政問題、腐敗問題常常是在體制內解決，哪些廉政問題進入政策議程，成為廉政政策問題，往往由體制內的議程影響者來決定。其中“政治領袖是政治系統中最有影響力的主體，因而也是最基本的政策議程的創始者，在任何國家和地區，他們都是決定政策議程的一個極為重要的因素，而且經常是起關鍵性和決定性作用的因素”[11]。但是在網絡環境下，他們的主導地位開始發生動搖，這些政治精英常常受到體制外影響者的推動，被網絡輿論倒逼，甚至與體制外影響者合作，共同促成某個廉政問題或腐敗問題進入政府議程，迫使公共權力機關建立政策議程，制定廉政政策以解決廉政問題。

因此，網絡環境下廉政政策議程設置的過程模型大致可以歸納為外創型、內創型和混合型三種模型。作為外創型的廉政政策議程設置模型，利益集團、社會公眾、大眾傳媒等體制外議程影響者運用各種手段，推動廉政問題進入公眾議程，引起廣泛討論，進而給公共權力機關形成壓力，將公眾議程提升為政府議程，再經過合法化的途徑，最終建立政策議程。作為內創型的廉政政策議程設置模型，政治家、官員和智囊團等體制內議程影響者直接感知到廉政問題，并經體制內程序直接將廉政問題提到政府議程，進而形成政策議程。作為混合型的廉政政策議程設置模型，是指體制外議程影響者發現或覺察到廉政問題后，將其訴諸網絡，引起網民議論，形成網絡意見，促使體制內議程影響者注意和認識到這個問題，展開更廣泛的討論，匯聚成聲勢更大的網絡輿論，進而推動廉政問題經公眾議程進入政府議程，最終推動廉政政策議程的設置和建立，而且這一模型正越來越發揮其影響力，將來有可能成為網絡時代廉政政策議程設置的主要模型。

二、網絡輿論對廉政政策議程設置的積極影響

網絡輿論作為社會公眾尤其是網民以互聯網為平臺，通過網絡跟帖、轉帖、回帖等方式對某些問題或事件發表看法、形成意見的特殊輿論形式，有著傳統社會輿論難以比擬的公眾參與面廣、意見匯集與傳播速度快等優勢，這對廉政問題的擴散及廉政政策議程的設置具有顯著的積極影響。

（一）豐富廉政政策議程設置的邏輯起點

受我國政治體制和廉政政策本身特殊性的影響，傳統的廉政政策議程設置是以政治精英為主導的內部推動模式，普通大眾雖然對廉政政策及政策問題表示很大的關注，但是卻很難直接影響廉政政策議程，只能通過特定代表進行表達和建議，但是起到的作用非常有限。網絡輿論徹底扭轉了公民在政治參與面前不利的局面，一方面由于網絡公共領域具有開放性，另一方面，公民的權利意識和參政意識進一步覺醒，公民的話語體系在政治活動中開始占有優勢，這樣就使得“話語權從黨政官員、社會精英手中逐漸轉移到了市民手中，從而賦予了公民參與公共決策的權力，使民眾的意見最終上升為政府意志成為可能，并在一定程度上實現了民意的公共價值”[12]。也就是說，網絡輿論可以促使公民意志直接上升為政府意志，其在廉政政策議程中最直接的表現就是促進廉政政策議程的設置，促使一些以往遭到政府官員抵制的廉政問題、腐敗問題，在強大的網絡輿論壓力之下不得不進入政策議程，使得議程設置的“外壓模式”逐漸凸顯其功能，從而豐富了廉政政策議程設置的邏輯起點。

（二）實現廉政政策議程設置的多元主體互動

在我國廉政政策議程的設置中，公民參與的傳統途徑主要是體制內的投票和選舉、上訪等，這種意見輸送渠道，只能是單方面的意見表達，缺乏參與者與決策者的有效互動，而且公民的意見表達被采納的可能性也比較低，表明公民參與在我國廉政政策議程設置中的作用受到限制，因為“在當代中國的政治實踐中，真正決定參與程度的是政權結構”[13]203。網絡及網絡輿論的產生，不僅豐富了廉政政策議程設置的邏輯起點，促使更多的廉政問題進入政策議程，更重要的是拓寬了公民參與廉政政策議程設置的途徑，為公民提供了自由表達的平臺，實現了多方話語權的對等，甚至在某種程度上能夠直接與公共權力機關抗衡，改變了公民在一些廉政話題上的弱勢地位，為網民贏得了權力地位上的優勢，政府官員不再是廉政問題進入政策議程的唯一主宰，促進了廉政政策議程設置的多元主體互動。

（三）促使廉政政策象征性議程向實質性議程轉化

因為專家學者對政策議程的理解不同，所以對其也就有不同的分類。拉雷·N·格斯頓將政策議程分為實質性議程與象征性議程、公開的議程與隱蔽的議程。[14]65-75其中，實質性議程處理的是引起人們綜合性關注和回應的議題，它迫切要求那些處于一定地位、有能力引導社會變化的行動主體做出回應；象征性議程，注重的是價值不是資源，牽動的是社會共同體的共同意識，而不是個別群體的經濟利益。[15]127象征性議程僅僅只是承認問題的存在，而不采取實質性的行動。在廉政政策議程設置中也常常存在這種情況，政府雖然承認某種廉政問題的存在，但卻不采取實質性的措施，或者即使采取一些措施，也是個別的、簡單的、象征性的。而網絡輿論將廣大網民的個人意見匯集成公眾意見，形成輿論強勢，象征性的議程已不再能滿足廣大網民、社會公眾的要求，政府面對無法忽視的輿論強勢而不得不采取實質性的行動予以回應，促使廉政政策議程由原來的象征性議程向實質性議程轉化。

（四）加快廉政政策議程設置的進程

政策議程的設置過程實質上是作為信息的社會問題由社會領域傳輸到政治領域的過程。[16]既然是信息的傳輸則必定要通過一定的中介和渠道，傳統的廉政政策議程的設置是由民意代表、決策者或其委托對象進行調查后提議，然后通過正式渠道如公共權力機構的各種會議進行議題的討論最終確定議程。這中間包含有龐大的工作量，不僅需要較長時間、更需要通過眾多程序，議程設置較為繁瑣復雜。而網絡作為一種有效的信息傳輸手段，網絡輿論作為一種經過聚集和匯合的網絡民意，它不僅能挖掘大量信息，其虛擬的辯論空間還能自動對信息進行篩選和過濾，實現了虛擬討論和虛擬調查，其討論和調查結果能直接被廉政政策制定者、決策者所感知，省去了原有議程設置中的許多中間環節，如大量的前期調查、征求民意等，這樣不僅拉近了社會領域與政治領域的距離，還實現了網民與政策制定者、決策者的直接互動。廉政政策議程設置的一些中間環節被網絡所取代，網民直接形成公眾意見，不僅有利于減少廉政信息因眾多傳輸環節而可能導致的失真，而且更有利于簡化廉政政策議程設置的程序，使一些議程直接進入實質性議程，加快了廉政政策議程設置的進程。同時我們還應該看到，網絡輿論對政府提出了挑戰，政治精英們的中心話語權、政府對信息的壟斷和控制被徹底打破，很多時候不再是政府主動、自覺構建廉政政策議程，而是網絡輿論倒逼議程，政府在處理廉政問題、設置廉政政策議程時常常處于被動地位。所以如何轉變這種被動地位，又成為了政府必須解決的一個問題。

三、網絡輿論對廉政政策議程設置的消極影響

實踐證明，網絡輿論的確能夠通過推動廉政政策議程的設置進而促進廉政政策的制定與實施，在我國廉政建設中發揮了其應有的積極作用。但是“網絡是一個大染虹，如果缺乏統一的引導，每一個網民都有可能偏離軌道。”[17]網絡輿論不但對廉政政策議程的設置起到了積極的推動作用，而且對廉政政策議程設置也有著消極的影響。

（一）導致廉政政策議程設置的錯誤

這種消極影響一方面體現在，由于網民結構的不平衡而導致網絡輿論所體現出來的民意的代表性受到質疑，形成“偽議程”。根據《第33次中國互聯網發展狀況統計報告》顯示，網民結構包括性別結構、年齡結構、學歷結構、職業結構和收入結構等五個方面。我們認為，會對廉政政策議程設置產生影響的主要是年齡結構、學歷結構和職業結構。例如從年齡結構來看，網民年齡呈現出兩端少、中間多的橄欖型結構，其中以20～29歲年齡段的人居多，而這個年齡段的人具有不成熟性，其思想和觀念容易受人影響，在對待公共事務的看法上產生從眾心理的可能性較大，因此這部分人所形成的輿論有可能是不真實的。這種不真實的、非代表性的網絡輿論，很可能誤導政策制定者、決策者，從而設置錯誤的廉政政策議程，并且使得真正的廉政問題卻沒有進入政策議程，貽誤廉政問題的解決。

（二）加大廉政政策議程設置的難度

另一方面，由于網絡監督的缺位導致某些利益集團利用“網絡水軍”，打造“偽民意”，加大了廉政政策議程設置的難度。所謂“網絡水軍”，是指一些人通過雇用大批人手在互聯網上集體炒作某個話題或人物，以達到宣傳、推銷或攻擊某些人或產品的目的，這些受雇人員在“網絡推手”的帶領下，以各種手法和名目在各大互聯網論壇上發帖，由于人數眾多，被形象地稱為“網絡水軍”。[18]網絡水軍的作用就是通過利用語言暴力，控制輿論導向，誤導網民，甚至歪曲事實真相，混淆視聽，最終制造出“偽民意”。如果政策制定者、決策者“不能夠對網絡輿論中所包含的各種信息進行有效的甄別和選擇，而只是屈從于強大的網絡輿論來設定政策議程，那么很有可能導致政策議程設定的失誤。”[19]所以，這種“偽民意”會影響廉政政策制定者、決策者的視聽，從而給廉政政策議程的設置增加了難度。

網絡輿論是一把“雙刃劍”，對廉政政策議程設置的影響既有積極的一面，也有消極的一面。我們相信，隨著網絡技術及網絡普及程度的不斷提高，網民結構也將更趨于平衡、合理，網絡環境會得到逐步改善，網絡民意的代表性會得到進一步的真實體現，網絡輿論也將日益客觀。這樣，網絡輿論對廉政政策議程設置的消極影響也將得到有效的化解，其積極影響必將得到進一步的彰顯。

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責任編校 王學青

Influence of Cyber Opinions on the Agenda-Setting of Clean Government Policies

LIU Xueming， YU Huangjiao （Institute of Public Administration of Guangzhou University， Guangzhou 510006， Guangdong， China）

Abstract： Agenda setting is a key step in policy-making of clean governance. Cyber opinions play an active role in this， including where the logical start should be found， realizing interactivity of multiple subjects in agenda-setting of clean governance， spurring the transformation of symbolizing agenda to actual agenda， accelerating the process of setting up the agenda. However， cyber opinions may also create “false public opinions” and form “pseudo agenda，” bringing negative effects to the agenda-setting of clean government policies.

Key words： cyber opinions； clean government policies； policy agenda； agenda-setting