治理視域下基層協商民主建設研究

龔曼霞 鄧建華

[摘要]近年來，我國各地基層政府在實現治理現代化進程中引入協商民主，實踐總結了很多成功經驗，但這種實踐還處在起步階段，離制度化的協商民主還有很大的距離。本文以沅江市為例，從治理的角度分析基層協商民主實踐的現狀、問題，進而提出推進基層協商民主發展的現實路徑。認為協商民主與基層治理存在契合點，沅江市基層協商民主實踐的經驗是為協商民主提供的組織保障，是積極構建基層協商的新模式，是努力推進基層協商機制的規范化。但沅江市基層協商民主的現實具有局限性，協商民主主體的主動參與程度和協商民主主體的組織化程度都不高，協商民主實踐方式的實際利用狀況不太理想，協商民主的民間參與管道缺失。提出了推進基層協商民主發展的現實路徑，即大力宣傳協商民主新理念、積極培育基層協商民主參與主體、推進基層協商民主規范化發展和構建相對穩定的協商機制。

[關鍵詞]協商民主；基層實踐；局限性；路徑

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.172

黨的“十八大”對社會主義協商民主作了重要論述，“健全社會主義協商民主制度”、“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”、“就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”、“積極開展基層民主協商”。這些論述將協商民主提高到了一個新的高度，表明協商民主在公民政治生活中起到越來越重要的作用。廣大基層政府直接和民眾接觸，很多事務涉及群眾切身利益，在基層政府治理過程中引入協商民主，使之為實現基層政府治理現代化創造良好的社會基礎。近年來，我國各地基層政府在這方面進行了諸多實踐，探索總結了很多成功經驗，但是也存在一些問題，需要在實踐中不斷加以改進，進一步發揮協商民主在基層政府治理過程的積極作用。本文以沅江市為例，從實證研究出發，調查分析基層協商民主發展的現狀，試圖歸納出一些先進的經驗并加以推廣，為實現基層善治提供一些參考性建議。

1協商民主與基層治理的關系

協商民主與基層治理之間是否存在契合點，我們認為，從上述協商民主和基層治理的內涵來看，答案是肯定的。無論民主表現為何種形式，最終目標都是為了更好地實現善治。關于協商民主與基層治理的關系，可以從協商民主的特征入手加以分析。

2沅江市基層協商民主發展現狀調查

2.1調查背景及調查對象

本調查走訪了沅江市5個社區5個村，問卷共發放300份，有效問卷266份，樣本有效率92%。調查對象中男性占67.2%，女性占32.8%。年齡18～25歲占11.4%，25～34占16.5%，35～44歲占24.3%，45～54歲占28.2%，55歲以上占19.6%。調查對象職業分布為離退休/待業人員占24.6%，自由職業者占35.2%，黨政機關/事業單位工作者占20.4%，其他職業居民占19.8%。調查對象的月收入水平在1500元以下的占20.4%，1500～2500元的占36.7%，2500～5000元的占26.4%，5000元以上的占16.5%。各種調查對象分布基本均衡。

2.2沅江市基層協商民主實踐

2.2.1為協商民主提供組織保障

隨著我國《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》的頒布實施，以及“四位一體”村級組織管理模式的建立，沅江市城鄉基層協商民主逐步開展。自2012年開展基層組織改革工作以來，該市已實現“四位一體”（村黨組織、村民議事會、村民委員會、村務監督委員會）村級組織管理模式全覆蓋。構建了“以村（社區）黨組織為領導核心，村民（居民）議事會為常設決策機構，村民（居民）議事會下設村民（居民）小組議事會，村委會（居委會）為執行機構，村務（居務）監督委員會為監督機構，其他各種經濟社會組織廣泛參與的村級治理機制”。這一新型基層組織管理模式契合了十八屆三中全會創新社會治理的要求，是一個典型的新型基層治理機制。這一新型基層治理機制充分體現了基層協商，為基層協商民主的有效運行提供了可靠的組織保障。

2.2.2積極構建基層協商新模式

基層協商在沅江雖然比較廣泛，但還沒有形成固定形式，具有很大的隨意性。一是對話型協商。對話型協商是由基層政府及其職能部門組織，結合群眾工作站工作，下鄉走訪，直接傾聽群眾呼聲、向居民群眾征詢意見，通過面對面的條分縷析加以解釋，對居民提出的當時不能予以解決的問題，認真作好記錄，并在之后逐步解決，不斷改進政府工作的協商方式。二是政府主導型協商。這類協商以公益事業為目標，由政府主導，召集村民（居民）代表對關系人民切身利益的重大事件進行協商。這類協商比較典型的做法如南大膳鎮對道路硬化籌資征集意見開展的協商。

2.2.3努力推進基層協商機制規范化

根據“四位一體”村級管理模式的要求，沅江市基層政府在推進基層協商機制規范化方面做出了很多有益的探索，對基層協商機制規范化亦能起到有力的推進作用。

2.3沅江市基層協商民主的現實局限性

2.3.1協商民主主體的主動參與程度不高

在調查結果中，“居民（村民）參與社區公共事務的狀況”一項顯示，69.2% 的人表示參加過社區公共事務，說明居民（村民）參與社區公共事務活動具有一定的廣泛性。但在“主動參與或由組織或他人指派”選項中，選擇“由組織或他人指派”的人數占到了72.4%。這一數據表明，居民參與社區公共事務的主動性并不是很高。由于認知上的模糊，半數以上的居民（村民）把村民委員會（社區居委會）誤認為是政府機構，導致居民（村民）在處理社會公共事務時存在嚴重的“行政性依賴”。在對待公共事務問題上，他們認為“是政府的責任”，因而抱觀望態度，不予參與。

2.3.2協商民主主體的組織化程度不高

調查數據顯示，30.8%的人沒有參與過社區公共事務；在參與過社區公共事務的調查對象中，以個人身份參加的占80.1%，而以組織或團體成員身份參加的不超過20%。這個結果表明，協商民主的參與主體組織化程度不高，大量的參與者以個體身份出現不利于有序化參與和意愿表達，更不利于達成協商成果，是提高基層治理效率的一大困境。

2.3.3協商民主實踐方式的實際利用狀況不太理想

在回答“社區居民參與社區代表會議的情況”時，43%的人表示參加過，47% 的人表示沒參加過，7%的人表示不知道社區有沒有居民代表會議。這是很有代表性的居民參與社區公共事務的樣本，代表了官方正式管道的參與狀況。總體看來，這類管道的實際利用狀況沒有超過半數。從前面的制度建設狀況來看，官方在民主協商制度方面已經做了很多努力，但在居民看來，要么是管道缺失，要么是不知道有此管道。特別是我們在調研中發現，在某些基層領導看來，“四位一體”只不過是掛在墻上給人看的，實際運用價值不大，操作時沒有真正遵照執行。

2.3.4協商民主的民間參與管道缺失

為拓寬協商民主參與渠道，沅江市基層政府大膽探索，取得了一定的成效。但從調研情況來看，這些努力都是在官方正式管道層面上。關于“居民參與社區論壇的情況”的數據顯示，被調查者全部表示沒參加過，不知道有沒有這一組織。在對10個村社區的走訪中，我們發現，沅江市基層社會團體和社會組織發育程度低下，民間社團的功能基本停留在文藝、休閑類，具有一定政治功能的類似“社區論壇”、“村民在線”這樣的基層協商民主的民間管道尚未建立，留下一個空白區。由此可見，管道不明或者缺失影響了基層民眾有效地參與基層自治管理活動。

3推進基層協商民主發展的現實路徑

基層協商的有效應用的確給我們提供了解讀現代基層治理的新視角。但是，有了協商并不一定有協商民主。從我們對沅江市基層協商民主的現狀調研可以看出，在建設基層協商民主，使基層協商規范化的過程中，沅江市基層政府的確做出了很多有益的探索，但這些基層協商民主的實踐探索還處于起步階段，還僅僅是一些單純的協商手段和方法，遠遠沒有形成完備的民主機制。我們知道，民主是一種基本的制度安排，基層協商提升到民主的高度，它應該成為基層治理中一種被普遍接受的制度，而不是一種單純的手段或工具。從實際出發，健全規范化的協商民主機制勢在必行。

3.1大力宣傳協商民主新理念

徹底摒棄舊思想舊觀念，使民主理念深入人心，需要大力宣傳現代民主治理理念。

3.1.1必須從領導者的教育抓起

在調研中我們發現，一些基層組織領導者，民主意識特別淡薄，把上級推行的制度擱置不用，“掛在墻上”做做表面文章。如果制度成為“掛在墻上給人看的”，不深入貫徹下去，那么再完善的制度也只能是一紙空文。領導者的行為在基層民眾中具有很強的引領作用，在基層民主治理中，領導者不作為，對基層協商民主的推進將是一個嚴重的阻礙。

3.1.2公民教育

小城市居民因為城市化較晚，在理念上實際還處在同農村村民基本一致的狀態。經濟基礎決定上層建筑，只有有了基本的物質保障，村民才有時間和精力去了解政治。

3.2積極培育基層協商民主參與主體

現階段基層協商主體大都以個體身份出現，村民（居民）代表具有較大的隨意性，既有組織也很少在基層民主管理中發揮應有的作用，協商民主參與主體的組織化程度較低。為此，必須積極培育基層協商民主的參與主體。一要發揮村民（居民）委員會、業主委員會等基層組織自身的村民（居民）自治管理功能，并指導、組織和監督社區內社會組織依法開展工作，維護村民（居民）的合法權益；二要發動黨代表、人大代表、政協委員等多元主體積極參與轄區社會服務和建設，真正實現共同管理、自我服務、和諧發展；另外，還應該充分重視民間組織的作用，重視社會組織在溝通、對話、談判、調解中協商渠道和平臺的建設，大力培育一批新型社會組織，如農村各種專業協會、經濟組織以及村民自治組織，吸引廣大村民（居民）積極參與到各類組織中去，在合法的制度范圍內實現村民有效、理性的利益表達，培養村民的參政意識，提升村民（居民）的組織化程度，從而有序參與公共活動。

3.3推進基層協商民主規范化發展

目前，我國對于立法協商、行政協商、社會協商的主體和客體的確定尚未明確規范，這種狀態，很難保障基層協商民主的有序進行。協商是通過理性的互動和包容實現的。關于促進基層協商民主法制化，一方面要健全相關制度，促進協商式治理法制化發展，在“四位一體”村級治理模式的基礎上。另一方面要把現有的制度貫徹下去，將協商制度融入現有的鄉村治理制度框架內，真正貫徹落實“四位一體”的村級治理模式。

3.4構建相對穩定的協商機制

在調研中我們發現，沅江市的基層協商還沒有形成穩定的機制，具有很大的隨意性。要通過構建以決策、咨詢等為重點的協商機制來發展公民協商，并與基層民主建設有機統一起來，讓人民充分行使其民主權利，實現當家做主，使基層民主有效運行起來。

3.4.1以決策為重點的協商機制

由鄉鎮政府或村委會組織，以村民自治為制度基礎，以“四位一體”村級治理模式為運行平臺，就某一重大事項或涉及村民切身利益的決定，村民平等、自由地公開參與協商和討論，它主要圍繞著與基層社會生活密切相關的政府公共政策而展開。

3.4.2以咨詢為重點的協商機制

這類協商在基層已經有廣泛的實踐，如沅江市的議事型協商、對話型協商，要把這類具有較大隨意性的協商模式以制度的形式固定下來，保障協商民主的持續性，使協商走向民主。

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