北京市城中村改造村民可持續生計保障研究

張春明 王樹靜 周畢文

[摘要]通過對北京重點城中村進行實地訪談調研，發現當前補償機制存在補償方式較為單一、補償標準不統一的問題，并總結發現北京市城中村改造后村民可持續生計面臨挑戰。最后從可持續權利價值、可持續保障內容以及相關利益者權責三個角度提出可持續生計保障的建議。

[關鍵詞]城中村改造；可持續生計；北京

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.42.142

1北京市城中村的形成

北京城中村的形成與城市的拓展、開發商選擇式征地開發以及巨大的經濟利益的驅動有著密切的關系：第一，新中國成立以后北京市以“攤大餅”式的發展模式不斷將城區范圍向周邊城郊進行蔓延，由于城市規劃缺乏系統性，建設布局過于分散，致使在新開發區中遺留很多空白，孕育了大量的城郊村落。第二，基于經濟利益的考慮，開發商大多不愿意征收拆遷量大、農轉非人口多的地段，常年以來，開發商選擇跳過農村居民點，在高樓林立的商業開發區中，農民的宅基地被遺留下來，形成城中村。第三，由于“城中村”要不就是地理位置優越（毗鄰各大CBD經濟商圈），要不就是地處城郊、租房成本廉價，這些優越的條件成為各類租客們的首選，從而促使人流向“城中村”中云集。多種原因促使城中村現象越來越嚴重。

2北京市城中村現行補償機制面臨問題

通過對肖家河村委會、石景山文化中心工程部、榆樹莊村委會、玉淵潭鄉農工商公司及其有關房地產開發企業等進行實地訪談，并通過第三方獲得了大量的拆遷補償的相關資料，發現當前補償機制存在補償方式較為單一、補償標準不統一的問題。

2.1補償方式單一

北京市城中村改造普遍采用的主要有兩種方式：其一是傳統的貨幣補償與產權調換根據村民意愿二選一，其二是貨幣補償與產權調換相結合的結核型補償?，F行補償機制補償方式單一，實際上是一次性買斷，將具有保障性質的土地（宅基地）轉換為貨幣或是住房，關于集體產業、村民就業以及社會保障等關于長遠發展的關鍵環節涉及甚少，因此，這種單一的補償機制缺乏對村民未來生計的考慮。不能忽視的是，部分地區根據本地的情況，采取了一些創新措施來支持村民的長遠發展，即使這些措施并未被明確歸為補償方式。如孫河鄉將所有改造涉及的村民轉居轉工，并全部歸入城市社保體系；高李莊、夏家胡同、七里渠、鞏華城區以及周莊子均為集體經濟預留了產業用地；高麗莊以及白盆窯均為獨生子女家庭提供貨幣補助；肖家河以及北安河村提供裝修補助；白盆窯甚至還提供了交通補助。這些創新的舉措為單一的補償提供了多元化、多方位的補充，雖然不夠成熟也缺乏系統性，但為完善城中村改造的補償機制提供了新思路。

2.2補償標準不統一

即使采取的是相同的補償安置方式，補償標準在時間和空間上都有一定的差異，主要體現在同一地區改造時間不同，補償標準差異很大；不同地區改造時間相同的情況下，差異也很明顯，一般是靠近市中心的地段補償標準明顯高于位置比較偏遠的地方。比如，肖家河與安河北村都是屬于海淀，前者早于后者兩年進行改造，從貨幣補償基準價來看，肖家河是安河北村的兩倍多（肖家河24000元/m2，安河北村11000元/m2），但安置房的回購價安河北村比肖家河還高出460元/m2，以100m2的有效面積來看，僅這兩項就差了將近140萬元。

因這種差異產生的不公平極易觸發拆遷糾紛、“釘子戶”、拆遷上訪等社會動蕩因素。在走訪玉淵潭鄉時了解到，20世紀90年代改造的城中村，當時采取的是公房安置，村民實行承租，允許購買，但是由于意識不足仍有10%～20%的村民沒有購買產權，至今這群人的房子是無產權房，無法上市交易、轉讓。當時采取就業安置，20多年過去了，安置的工廠大部分已經倒閉，被安置的居民就淪為了下崗工人。就算安置的公司健在，由于農齡不計入工齡的原因，這部分較早“洗腳上樓”的居民的退休養老金非常低，生活得不到應有的保障。因為這些問題，再加上現在拆遷改造的補償標準和他們當年天差地別，致使這部分群體心理極度不平衡，到如今還有很大一部分會吵著去上訪維權。

3改造后村民可持續生計面臨挑戰

運用DFID理論對北京市城中村改造村民現狀進行調查分析，對海淀區三個已改城中村（北京海淀玉淵潭鄉、恩濟里居委會、前沙澗村）120戶村民（居民）進行了調查，對肖家河、榆樹莊村等的負責人進行了實地訪談，通過問卷數據分析、對比分析、定性與定量相結合等方法對城中村改造現狀進行分析得出改造后村民可持續生計面臨挑戰。

“城中村”改造的實質應該體現為三個換取，即“土地換取生存、土地換取保障、土地換取發展”，改造后的村民生存不成問題，但是長期保障與后續發展確實讓人堪憂。個人轉型、集體經濟轉型、社會轉型、文化價值觀轉型，這些變化構成了制約改造后村民生存發展的環境背景，成為村民脆弱性的源頭所在。

村民的生計資本受到不同程度的沖擊，隨著土地的失去，自給自足的“農耕經濟”遭到破壞，散戶出租經濟不穩定性不足以成為支撐村民后續發展，村民的物質資本和自然資本遭到了削弱；受教育程度普遍偏低，又缺乏在就業市場立足的一技之長，理財意識的不足，這些都是村民人力資本無法適應新環境的表現；改造提升了村民的收入水平，收入結構卻缺乏長遠動力，而且城市化高生活成本均成為資金資本不穩定的源頭；集體感的弱化，集體福利的降低以及就業市場的不認可極大地沖擊了村民的社會資本。

生計資本的不同程度的沖擊使得原來因“脆弱性”環境變形的生計五邊形再次縮小（見下圖），極大地影響了村民的后續發展，現行的補償制度，不論是貨幣補償還是結合型補償只能在短期內應對該情況，而不能長久的給予村民各方面的支援。

基于DFID北京城中村村民生存現狀圖

4城中村改造村民可持續發展建議

相對單一的貨幣補償、產權調換或是結合型補償，多元化的可持續生計保障更能兼顧被改村民當前生活與長遠生計，它包括可持續權利價值、可持續保障內容以及相關利益者權責三個部分，三者互為前提，缺一不可。

4.1權利價值構成角度

從權利價值的構成來看，可持續權利價值補償應涵蓋歷史權利價值補償、現實權利價值補償、長遠權利價值補償三個部分，其中歷史價值部分強調村民的情感訴求，可通過采用原地回遷的方式保留原始村落的結構完整；現實價值反映的是村民因改造引發的各項需求，主要以貨幣補償和房屋安置補償的形式體現；長遠價值應關注村民未來的發展，可通過合理分配土地增值收益以及完善社保體系進行補償。

4.2可持續保障內容角度

從可持續保障內容來看，它是一種“貨幣補償+就業補償+留地安置補償+社會保障”四位一體的長效保障機制，其中貨幣補償是前提，但不提倡一次性支付，建議采用結合型補償或是逐年貨幣補償的方式，彌補的是自然資本及社會資本的損失；就業補償以及留地安置補償是重點，補償的是資金資本的不足，但就業補償不等同于就業安置，而是通過就業扶持政策、就業培訓等提高村民就業能力，從而起到提高村民人力資本的作用；而社會保障是關鍵，讓村民老有所依、病有所醫、生活有保障，社會資本得到提升。

4.3相關利益者全責角度

從相關利益者權責來看，政府的角色應該定位為政策的制定者、改造過程的監督者、利益關系的協調者，為順利推進城中村改造的提供各項服務；村集體若具備足夠的經濟實力、管理水平應該爭當城中村改造的主導者，做好談判人、宣傳者、協調者，妥善處理好集體資產，此外還要有效地推動“村轉居”，建設文明社區；開發商要當有良心、有責任心的社會投資者，不但要做到不壓榨村民、村集體的利益，而且還要為村民就業、創業，村集體產業的發展提供必要的幫助；村民要強調主人翁意識，積極了解并參與到城中村改造的各項決策中，還要強調自身生計資本的積累和提高，為未來長遠發展儲備資源。

總之，村民可持續生計保障為村民長遠的發展提供政策、經濟、物質支持的一種理想模式，是對村民補償機制的完善和升級。保障也是一種補償，從補償的范圍來看，可持續生計保障（簡稱“保障”）更為全面，除了現行補償機制（簡稱“補償”）考慮的“給錢”和“給房”外，還保障了村民的就業、社會保障以及集體經濟的發展；從權利價值上來看，“保障”是歷史價值、現實價值以及長遠價值的綜合體，而“補償”鮮少考慮村民的長遠價值，也就是未來的生計；從生計資本上來看，“保障”對村民五種資本分別給予了不同程度的支持，而“補償”僅關注了自然資本、物質資本以及資金資本。綜上所述，可持續生計保障比現行的補償機制更能適應當前社會和經濟的發展。

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[基金項目]本文系北京市哲學社會科學規劃項目（項目編號：13shb014）。