上海市行政審批制度改革的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究

王琳琳

[摘 要]上海市的行政審批制度改革工作起步于2000年，至今已進(jìn)行了7次行政審批改革，共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2964項(xiàng)。上海市始終堅(jiān)持“重在制度創(chuàng)新，重在政府職能轉(zhuǎn)變”，聚焦“建成全國(guó)行政效率最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少的行政區(qū)之一”的目標(biāo)要求，進(jìn)一步推行行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理，簡(jiǎn)化審批程序、提高審批效率和透明度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。本文首先總結(jié)上海市行政審批制度改革的現(xiàn)狀，其次分析上海市行政審批制度改革存在的問(wèn)題，最后針對(duì)問(wèn)題提出深化上海市行政審批制度改革的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]行政審批；制度；改革

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.068

行政審批，又稱行政許可，是指行政主體根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依法準(zhǔn)予其從事一般法律禁止的某種活動(dòng)而作出的行政處理決定[1]。行政審批是政府干預(yù)、調(diào)控、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的一種重要手段，審批制度改革涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共行政和行政法治等諸多領(lǐng)域。自2000年以來(lái)，上海市行政審批改革已進(jìn)行過(guò)多次，取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2964項(xiàng)，逐步理順了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，減少了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，行政審批制度改革取得了明顯的成效。

1 上海市行政審批制度改革的現(xiàn)狀

總體來(lái)看，從改革至今，上海市通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)清理、建立行政審批目錄，推行并聯(lián)審批、提升審批效能等多種手段先后進(jìn)行了7次改革。

1.1 上海市行政審批制度改革的沿革與發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，上海市為了順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，逐步推動(dòng)行政審批制度改革。從2000年上海市市建委先于中央進(jìn)行行政審批改革開(kāi)始，至今上海市先后對(duì)行政審批事項(xiàng)開(kāi)展了7次集中的清理，共取消、調(diào)整行政審批事項(xiàng)2964項(xiàng)（見(jiàn)下表）。

由上表可知，上海市的行政審批制度改革比中央國(guó)務(wù)院的改革開(kāi)展早，在改革初期進(jìn)程推進(jìn)存在很大難度，所以第一次改革時(shí)取消和調(diào)整項(xiàng)目較少。在2001年9月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組后，上海市行政審批改革力度明顯加大。雖然改革次數(shù)少于中央，但就取消和調(diào)整項(xiàng)目的總數(shù)來(lái)看，上海市具有一定優(yōu)勢(shì)。

1.2 上海市行政審批制度改革的特點(diǎn)

當(dāng)下上海市行政審批制度改革最大的特點(diǎn)為減量型改革，但為了更好地分析上海市行政審批制度改革的特點(diǎn)，本文根據(jù)上海市人民政府關(guān)于公布本市第三、四、五、六、七批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)的通知進(jìn)行匯編總計(jì)，制作取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)一覽表，總結(jié)出上海市行政審批制度改革具有以下特點(diǎn)：

1.2.1 改革還處在攻堅(jiān)區(qū)

由上表可知，在上海市的七次行政審批制度改革中，第二、四、七次取消和調(diào)整項(xiàng)目較多，改革力度較大。雖然數(shù)字多少，與改革的快慢、改革的效能沒(méi)有必然而直接的聯(lián)系。但從取消和調(diào)整的項(xiàng)目波動(dòng)如此之大來(lái)看，眼下的行政審批改革還處在攻堅(jiān)階段，遠(yuǎn)未到?jīng)Q勝階段，需要取消與調(diào)整的“項(xiàng)目主角”尚未登場(chǎng)，上海市行政審批制度仍然還在摸著石頭過(guò)河。而且，隨著改革進(jìn)一步的深入，取消和下放的行政審批事項(xiàng)數(shù)量將趨于穩(wěn)定。

1.2.2 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)類行政審批改革為重點(diǎn)

從上海市第七次行政審批改革中取消和調(diào)整的項(xiàng)目來(lái)看，取消和調(diào)整項(xiàng)目數(shù)量排名前六的部門(mén)是市交通港口局、市商務(wù)委、市建設(shè)交通委、市經(jīng)濟(jì)信息化委、市文廣影視局和市發(fā)展改革委。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)類部門(mén)占了絕大部分，社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)部門(mén)的改革較少，表明上海市不僅優(yōu)先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)類行政審批改革，而且經(jīng)濟(jì)類改革一直是改革的重點(diǎn)，這與我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的需要以及國(guó)家層面先經(jīng)濟(jì)后政治的改革思路有關(guān)。

1.2.3 改革開(kāi)始向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)部門(mén)傾斜

本文通過(guò)對(duì)上海市后五次行政審批制度改革部門(mén)取消和調(diào)整的項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，排名前十的部門(mén)分別是市交通港口局、市建設(shè)交通委、市綠化市容局、市政府外辦、市商務(wù)委、市新聞出版局、市工商局、市質(zhì)量技監(jiān)局、市發(fā)展改革委和市規(guī)劃國(guó)土資源局。這表明改革開(kāi)始向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)部門(mén)傾斜，這是行政審批改革的必然趨勢(shì)。

2 上海市行政審批制度改革存在的問(wèn)題

在中國(guó)，由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，行政審批已被日益廣泛地運(yùn)用于許多領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國(guó)家管理的重要制度。上海市行政審批改革雖然取得了一系列的成就，但仍然存在一些問(wèn)題。

2.1 改革推進(jìn)速度慢

雖然上海市行政審批改革從2000年就已開(kāi)展，比中央要早，但改革次數(shù)卻比中央少。而且，單從取消的行政審批項(xiàng)目數(shù)量來(lái)看，上海市要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)務(wù)院，這就表明比起上海市真正的放權(quán)力度還不夠。不可否認(rèn)，政府有必要在一些相關(guān)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)置許可制度，但過(guò)多的行政審批權(quán)力不僅會(huì)降低行政效率，而且很容易造成行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行，阻礙經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

2.2 政府職能轉(zhuǎn)變不到位

行政審批制度改革的重點(diǎn)局限于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，政府不該管的事沒(méi)有完全放開(kāi)，該管的事沒(méi)有認(rèn)真管好，特別是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。政府還集中了過(guò)多的公共資源和社會(huì)資源，權(quán)力部門(mén)化、利益化的問(wèn)題依然存在，造成行政審批事項(xiàng)仍然較多，清理不徹底，特別是在投資和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，許多審批事項(xiàng)還沒(méi)有有效清理。

2.3 向社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)部門(mén)傾斜力度不夠

從政府目前所履行的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”四項(xiàng)職能來(lái)看，與行政審批都有關(guān)聯(lián)。但從發(fā)展趨勢(shì)和政府職能調(diào)整的要求看，對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)重在宏觀調(diào)控，而應(yīng)減少和弱化對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)；對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管，因涉及生命健康安全和市場(chǎng)秩序的維護(hù)，目前仍需強(qiáng)化；對(duì)社會(huì)管理的事項(xiàng)，則重在優(yōu)化；對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域，則強(qiáng)調(diào)由政府包辦轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的多元化或以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)而實(shí)現(xiàn)。從這樣的定位來(lái)看，行政審批改革的重點(diǎn)應(yīng)放在向社會(huì)提供更好的社會(huì)管理和公共服務(wù)上，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。

3 深化上海市行政審批制度改革的對(duì)策

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。本文認(rèn)為針對(duì)上海市的行政審批改革，應(yīng)該從下面幾個(gè)方面入手。

3.1 運(yùn)用法制的力量保障和推動(dòng)改革的持續(xù)深入

縱觀上海市歷次的行政審批改革，雖然取得了很大的成就，但至今還沒(méi)有制定相關(guān)的編制法、程序法，缺乏改革持續(xù)深入的法律依據(jù)。目前，雖然上海市先后制定了涉及行政審批基礎(chǔ)性規(guī)范的18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、行政審批咨詢的8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、審批辦理的15項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查的8項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并制定下發(fā)了《上海市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》、《上海市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》等多項(xiàng)文件，形成了全市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理的整體框架，但仍需要不斷完善，杜絕審批項(xiàng)目“回流”現(xiàn)象。

3.2 樹(shù)立注重提高社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的改革理念

科學(xué)的行政理念是正確的行政行為的先導(dǎo)。在行政審批改革過(guò)程中，要注重轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，應(yīng)積極樹(shù)立與政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相適應(yīng)的理念，堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化服務(wù)理念。改革重點(diǎn)不應(yīng)仍局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而應(yīng)逐步更多地向社會(huì)管理與服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，妥善處理好各方面的平衡發(fā)展，創(chuàng)新管理和服務(wù)方式，提高管理與服務(wù)質(zhì)量。

3.3 充分發(fā)揮上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的示范帶頭作用

中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，可以實(shí)現(xiàn)通過(guò)開(kāi)放倒逼改革，努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，行政審批制度改革成為制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)。應(yīng)該突出抓審改，嚴(yán)格控編制，不斷加強(qiáng)政府管理服務(wù)方式創(chuàng)新，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系，充分激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力，充分釋放改革紅利，為上海實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展”、探索實(shí)踐中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版提供堅(jiān)實(shí)保障。

綜上所述，僅僅單靠清理行政審批事項(xiàng)是無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果的，必須打破傳統(tǒng)管制行政的體制密碼，實(shí)現(xiàn)奧斯本所說(shuō)的“并不是要除掉‘花園中叢生的雜草，而是要造就確保‘花園中雜草無(wú)處可生的體制再造”[4]。行政審批制度改革需要法制的健全，政府與社會(huì)、市場(chǎng)的交叉互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)，才能真正推動(dòng)我國(guó)行政審批制度改革的全面深化，促進(jìn)人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)深化行政審批制度改革。

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