“中國制造2025”：地方推進與政策困境

[摘要]“中國制造2025”國家戰略在全局統籌、政策協調等方面仍然存在不足，地方版2025實施方案在重點領域、主要任務和保障措施方面與國家戰略重合度較高，結合本地實情不夠，且大多數地方缺乏推動制造強省（市）的政策抓手。建議國家層面進一步加強政策統籌，給予地方政策創新更大的探索空間，引導地方因地制宜細化落實方案，找準自身定位、推進路徑和政策抓手。

[關鍵詞]“中國制造2025” 制造強國戰略 地方推進 政策困境

[中圖分類號] F123 [文獻標識碼] A [文獻編號] 1004-6623（2015）06-0065-05

[作者簡介] 楊帥（1985 —），四川蒲江人，中國信息通信研究院政策與經濟研究所工程師，經濟學博士，研究方向：產業經濟與政策。

一、“中國制造2025”與地方推進現狀

國際金融危機之后，全球新一輪科技革命和產業變革浪潮風起云涌，世界各國都在搶抓新興產業發展機遇。其中，德國工業4.0和美國工業互聯網成為搶抓此輪國際競爭新優勢的標桿戰略，而二者都是基于消費需求變遷，以CPS為技術內核，并最終都將走向智能制造模式（楊帥，2015）。以德國工業4.0戰略為參照，結合工業發展基礎與產業升級需求的具體國情，我國歷時兩年多研制的“中國制造2025”戰略于2015年5月正式發布，該戰略提出了中國制造強國建設的“三步走”戰略，是我國實施制造強國戰略的第一個十年行動綱領。

“中國制造2025”戰略文本發布之后，全國各地均按照中央總體部署和工作安排，紛紛組織學習制造強國戰略精神，研究制定地方行動綱要，并推動戰略的貫徹落實。總體來看，地方貫徹落實強國戰略的舉措基本與中央一致：一是成立領導小組，根據互聯網上可查詢到的公開信息，截至目前，已有江蘇、遼寧、福建等省（區、市）成立了由地方主管領導掛帥負責的領導小組。二是研究制定地方版規劃綱要或行動方案，其中上海、廣東、江蘇、遼寧、福建、四川等省（區、市）已經制定并發布了“中國制造2025”戰略的地方版規劃綱要或行動方案（需要注意的是，不同地區形式可能有差別，如上海并未發布綜合性行動方案，而是以機器人、智能裝備等專項形式推動戰略落實），北京、天津、浙江等省（區、市）則正在積極推進行動方案的研究制定工作。三是開展專題培訓或研討班，仿照中央組織部、工業和信息化部與國家行政學院聯合舉辦的“中國制造2025”專題研討班形式，目前已有浙江、廣西、天津等15個省（區、市）組織開展了形式多樣的專題培訓和研討班，為制造強國戰略的認識統一和推動落實奠定了堅實基礎。

二、地方落實“中國制造2025”

戰略的政策分析

（一）從重點領域看政策異同

為實現加快推動制造強國建設的戰略目標，“中國制造2025”戰略文本針對性地提出了包括新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人等在內的10大重點領域，并在最新推出的路線圖中細化了23個重點方向。可以看出，這些重點領域主要集中于裝備制造環節，以及涉及做強制造業所必須的基礎領域。但是這些并不是全國各地都必須為之傾注全力的領域，不同區域應該結合自身產業特點與發展基礎，遴選出本區域可以率先突破的領域和環節。也就是說，“中國制造2025”所提出的重點領域是做強中國制造的先行領域，而全國制造業的做大做強還有大量領域需要加快工業2.0補課和3.0普及，制造強國戰略的最終實現應以這些后進領域的進展為標志。

從目前已經發布地方版2025戰略或已在媒體上公開披露重點領域的典型地方看，不管當前經濟結構中制造業的主導產業和優勢領域是哪些，在地方版2025方案中重點領域選擇上大都與國家版一致，更加突出先行領域。從各地區主導產業與重點領域選擇上可以看出：（1）經濟發達地區制造業處于發展前沿，能夠在制造強國戰略中發揮積極引領作用。處于后工業化發展階段的北京、上海等地，在國家戰略重點領中均處于全國領先地位，可以集中優勢發展國家戰略中的個別重點領域。其中最為突出的是上海，盡管其并沒有直接出臺對應于國家戰略的行動方案，但卻將“中國制造2025”最為核心的智能制造具體化為智能制造、機器人、高端智能裝備等專項政策方案；（2）地方重點領域選擇并未充分突出相對比較優勢，存在重復建設風險。北京、上海、廣東、江蘇、遼寧、福建等省市工業化進程在全國均處于領先地位，甚至北京和上海已經進入到后工業化發展階段，在很多產業的發展上都具有絕對比較優勢。但是，這些地區選擇的某些重點領域并非區域內的相對比較優勢十分突出的產業，例如遼寧的集成電路與專用設備和生物醫藥產業在全國的比較優勢并不是非常突出。

（二）從主要任務看政策異同

在戰略任務方面，“中國制造2025”提出了創新能力、兩化融合、工業強基、質量品牌、綠色制造、重點突破、結構調整、生產性服務和制造國際化九大戰略任務，從宏觀視角提出了加快制造強國建設的重點任務和工程。九大戰略任務，基本覆蓋了解決我國制造業發展中存在的創新能力不足、信息化水平不高、工業基礎不牢、產品檔次較低、環境污染較重、核心領域待突破等重點問題需要關注的方面。但是，從戰略任務到戰略支撐，仍然缺乏明確的實施路徑，這使得該戰略的系統性、協同性和可操作性相對不足。制造強國戰略重點任務還需要在中長期中進行部署，研究制定推進戰略任務的路線圖和方法論，通過明確任務落實路徑來強化目標導向。

在戰略任務主要內容方面，地方版2025方案與國家戰略相似度也較高。在已經發布地方版2025的典型地區中（如表1所示），上海分專項制定的規劃無疑更接地氣，尤其是機器人產業提出的關鍵瓶頸、服務平臺、發展模式、人才實訓、集群發展和產業基金六大任務，瞄準了上海市發展機器人產業的重點領域和環節，可操作性更強。其他地區在重點任務的部署上基本都按照國家戰略的主要內容展開，也有個別省市提出了一些本地化的重點任務，如廣東省提出的促進大中小企業協調發展，江蘇省提出的推動業態模式創新并突出強調技術改造。此外，雖然遼寧省僅部署了工業強基、智能制造、質量品牌和制造服務協調四大工程，但同時提出通過150項重大工業項目推動落實相關重點工程，依靠傳統的上項目來推動戰略任務的落實。

（三）從政策保障看政策異同

“中國制造2025”在戰略支撐和保障措施上，提出了深化改革、營造環境等八大舉措，基本覆蓋了粗放式、規模化經濟發展至今積累的大多數問題，如市場主體、要素價格、市場準入、金融環境等等。但是，作為戰略性綱領性文件，保障措施仍然停留在目標政策上，落實到位則還需要進一步研究制定相應實施細則。實際上，“中國制造2025”保障措施中所提及的政策改革不少已是老大難問題，實現群體性突破難度可想而知。如金融政策，融資難、融資貴、結構性融資矛盾等問題一直是制約實體經濟發展的重大因素之一，盡管多年來我國一直探索緩解企業融資難題的政策手段，但至今仍然沒能夠為實體經濟提供低成本、高流量的寬容融資環境，資本“脫實入虛”的問題反而日益嚴峻。

從地方版政策保障措施看，各地都在國家戰略保障措施基礎上進行了細化，在力圖落地上下了一番功夫，例如福建、廣東等地的2025文件中直接將任務細化到負責部門。同時，除了簡政放權、負面清單、改善市場環境等較為原則性的政策措施描述外，大多地方都力圖成立產業投資基金、創業投資基金、風險投資基金等，或通過大量重大工程項目來推動戰略落實。江蘇就提出在整合財政專項資金、吸納國有和社會資本的基礎上，建立300億元左右的產業投資基金；廣東則提出發展創業投資基金，加大對制造業創新創業的支持力度，等等。盡管如此，地方在政策保障措施上依然存在方向不明、統籌不足、抓手不夠等問題。例如，對于做強制造業所需的技術、人才、資金、環境等要素，目前地方所提保障措施很難確保在這些關鍵要素上提供足夠支撐，對于核心技術突破的投入機制、關鍵人才培育和引進的社會保障機制、資金“脫虛入實”的動力機制、確保高質產品優勝劣汰的正向市場機制等的建立完善，依然沒有明確的政策保障路徑。在改善制造業發展環境方面，確保制造業投資能夠獲得合理回報水平、不同市場主體公平競爭，以及有效激勵創新的知識產權保護制度等重要制度安排（李義平，2015），依然沒有地方能夠給出明確制度方案。此外，從地方版2025方案中的保障措施看，除產業投資基金、重大項目等利用財政資金實施的政策措施外，地方鮮見其他方面可供實施的“實”政策。

三、從地方版“中國制造2025”

看政策困境

“中國制造2025”戰略已得到全國社會各界的廣泛認同，地方政府也在積極學習并推動貫徹落實。但受到體制、觀念、改革等多方面因素的影響，國家戰略的制定實施與地方政府的推動落實依然存在諸多不確定性，“中國制造2025”的貫徹落實面臨著較大政策困境。

第一，國家戰略跨部門統籌不夠，導致地方難以有效貫徹落實。根據“中國制造2025”戰略推進計劃，將以“1+X”的方式研究制定戰略配套規劃，目前已確定制造業創新中心（工業技術研究基地）建設、工業強基、綠色制造、智能制造和高端裝備創新5大工程，發展服務型制造和制造業質量品牌提升2項三年行動計劃，以及制造業人才、新材料產業、信息產業和醫藥產業4項發展規劃，合計11項配套規劃方案。新時期，產業政策重點應該是培育系統性的技術和產業優勢（賀俊等，2015），但是“中國制造2025”這11項配套規劃之間政策措施如何協調，單項規劃使用的政策措施之間如何協調等問題還有待解決，不同政策間難以構成系統性的支持方案。如果“中國制造2025”配套規劃依然延續過去的編制方法和政策措施，可以預期也難以實現財稅、金融、科技等部門間政策的有效協調和形成合力。當前，“中國制造2025”配套規劃編制尚未結束，且在加快政府職能轉變、簡政放權、權力清單等一系列改革推動下，地方政策自主權顯著縮小，導致地方版2025行動方案大多仍處于“等待”階段。可以預期，如果未來“中國制造2025”戰略的推動落實，無法形成跨部門的有效協同，進而推動建立起完善的財稅、金融、科技、人才、產業等政策協同機制，并充分發揮不同政策功能、有效形成政策合力，“中國制造2025”戰略目標將難以實現。

第二，地方結合本地實情不夠。一些地方政府在貫徹落實“中國制造2025”戰略過程中盲目跟風，追求在短期內出臺對應行動方案，但并未結合本地實情進行深入研究。全國大多數地區都將“中國制造2025”中所提的10大重點領域作為本地的戰略重點和主導方向。實際情況卻是，不同地方工業化發展階段不同，產業所處階段和特征也有顯著差異，東部已經進入到后工業化發展階段的地區有條件向工業4.0階段轉型，而中西部地區大多仍處于工業2.0和3.0階段，更多的應該是加快補足這一階段的基礎和不足。可以預見，如果按照目前全國各地爭相發展“中國制造2025”戰略10大重點領域的實施方案，過去鋼鐵、水泥、光伏等產業出現的低水平重復建設和產能過剩問題，將在這些先進產業的“低端環節”再度重演。同時也意味著，因地區政府不當競爭引起的資源錯配將導致全國大量資源的浪費，當然低水平重復建設也不可能推動制造強國目標真正前行。

第三，國家收緊地方傳統政策手段，傳統施策理念難以支撐戰略落地。長期以來，我國習慣于采用投資審批、目錄指導、直接補貼等選擇性產業政策方式直接干預微觀經濟（黃群慧和賀俊，2015）。在新興技術創新風起云涌、技術路線多樣化和不確定的創新創業時期，類似產業政策很難通過“選擇”產業、企業和產品的方式取得良好效果。十八屆三中全會以來，我國在加快轉變政府職能、簡政放權、優化服務等方面持續推進改革，收緊了土地、財稅、價格等地方政策的空間，功能性產業政策成為主流（楊帥，2013）。但是，除普惠性、功能性政策需要不斷完善外，各地結合本地實情探索適合自身的政策措施更加重要，而目前少有地方進行了類似探索。同時，地方政府直接干預經濟的思維和習慣一時仍難以改變，在傳統政策空間縮小的情況下找不到推動落實國家戰略的政策手段，尤其是中西部經濟欠發達地區普遍缺乏施政思路。

四、結論與政策建議

本文分析認為，全國對“中國制造2025”戰略的重要性已經形成了較為一致的認知，但各地對自身在戰略推進中的地位和作用，以及如何貫徹落實制造強國戰略仍然存在不少疑慮，這也正是目前仍有不少地方還在研究本地實施方案的根本原因。與此同時，目前已出臺的地方版2025實施方案在重點領域、任務和保障措施等方面與國家戰略之間的相似性均較高，在結合地方實際情況方面并不突出，而且在國家收緊傳統政策手段、推動簡政放權、實施權力清單等政策的大背景下，不少地方缺乏推動制造強省（市）的政策抓手。對于地方貫徹落實“中國制造2025”存在的這些問題，還需要進一步加強政策本地化和統籌協同，著力營造制造業發展的寬松市場環境。

第一，各地應因地制宜推動“中國制造2025”的貫徹落實。“中國制造2025”被廣泛稱為中國版“工業4.0”，但是與德國工業基礎相比，我國地域廣袤、區域工業發展差距大，從工業1.0至工業3.0都有大量工業企業分布，這也注定了大多數區域的主要任務還是補課2.0、普及3.0。處于工業發展不同階段的省市，在制定和推動貫徹落實“中國制造2025”過程中，首先應該樹立“沒有落后產業，只有落后技術”的發展理念，不能再延續貪多求大的發展路子，而要將主要精力集中突破優勢產業或領域的創新能力上。其次，大多數地區和產業的主要任務，仍然是夯實工業發展基礎，推動傳統產業從工業1.0、2.0向3.0和4.0階段加快演進。

第二，加強產業政策的頂層設計。產業持續健康發展的基礎是企業，成功產業政策的根本之道是要為企業營造穩定向好的市場預期。在經濟下行壓力持續加大的背景下，產業政策的視角應放大到包括財稅、金融、利率等手段，并借鑒美國“以降低企業成本，提升企業競爭力為核心”的施政思路，加快形成提升制造企業核心競爭力的政策合力（楊帥，2015）。為此，我們認為我國亟需構建一套高于發改委、工業和信息化部、財政部、國稅總局、人民銀行、國資委等部門的政策協調機制，從支持產業發展的角度研究制定并出臺一系列相輔相成的政策體系，著力解決目前諸多部門間政策相互掣肘的問題。同時，在功能性產業政策的研究制定中，應該以增強制造企業競爭力為核心，更多地突出降低稅負、產學研用聯合創新、新興技術產業化應用、高端裝備市場化推廣以及環保、安全等技術標準。

第三，研究制定地方政策“負面清單”。建議國家在政策制定方面樹立底線思維，研究制定地方在財稅、金融、產業、土地、環保等各方面政策的“負面清單”，明確不同地方在研究制定各自政策措施中的各條“紅線”，給予各地開展政策創新實驗更大的空間，激發地方探索做強制造業的差異化政策路徑。需要特別指出的是，當前亟需清理地方各類具有行政壟斷性質、擾亂市場公平競爭的“玻璃門”政策，盡快打造全國統一大市場，讓企業能夠真正在開放、公平的市場競爭中加速成長壯大。

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