生態旅游之法律保障

王玄瑋

入刊理由：

云南是旅游大省，要使生態旅游達到可持續發展的標準，必須有強有力的法律保障為支撐。雖然云南生態旅游立法起步較早，但仍然在法律完善及執法、監督等方面存在一些不足之處。為了提高云南省生態旅游法治程度，保障云南省生態旅游可持續發展，人們應該在開發和享受自然的同時尊重和保護自然，使青山綠水長存。

云南省素有“植物王國”“動物王國”“花卉王國”之美譽，旅游資源極為豐富。在云南境內，有著三江并流、元陽梯田等4處聯合國教科文組織世界自然遺產或文化遺產，有著12個國家級風景名勝區，還有21個國家級自然保護區，是我國國家級自然保護區最多的省份。然而，由于過去粗放式的開發，不少自然旅游景點都存在生態環境破壞問題，例如存在垃圾公害、交通運輸工具泛濫成災、噪音和空氣污染增加，許多過度開發造成的旅游資源的退化、損害，還有不少建筑設施與自然景觀出現了不協調的景象。如果保護跟不上，旅游資源大省也可能要面對衰落的危機。

生態旅游資源及法律保障需求

意識到旅游所攜帶的這種自我毀滅的因素，人們開始尋求能夠替代傳統大眾旅游的新的旅游方式。在全球人類面臨生存環境危機和人們環境意識不斷增強的情況下，生態旅游得到迅速普及。生態旅游作為一種綠色旅游，終極目標是可持續發展。生態旅游強調代際公平分配，即滿足當代人及后代對環境和資源的需求；強調開發與保護并行，即對經濟追求與資源開發和保護并重，一改往日開發與治理并舉的惡性模式；強調人與自然協調發展，人們在開發和享受自然的同時尊重和保護自然，使青山綠水長存。簡單說，生態旅游“要求旅游的發展要與自然、文化和人類生存環境成為一體”。實現經濟、社會和環境發展統一協調，是云南省旅游業發展的必由之路和必然選擇。然而，現實中一些地方對生態旅游的理解，只是處在字面階段，只是將“生態”作為增加“旅游”收入的招牌，而沒有將“旅游”作為保護“生態”的手段。發展生態旅游，需要政府的管理、需要科技的支撐、需要公眾的參與。但在政府和市場可能存在“失靈”的情況下，法律制度的規范和約束功能，對生態旅游的健康發展是至關重要的。要使生態旅游達到可持續發展的標準，必須有強有力的法律保障為支撐。

云南省生態旅游法律制度，分為國家立法和地方立法兩個層次。從國家立法來說，2013年10月1日起施行的《中華人民共和國旅游法》是生態旅游的首要法律，這部法律中明確表達了有效保護、合理利用旅游資源的生態旅游價值取向。此外，涉及生態旅游的法律，還有環境資源保護方面的法律和行政法規，如《風景名勝區條例》《自然保護區條例》《森林公園管理辦法》等，規定了生態旅游主要的載體——自然保護區、風景名勝區、森林公園的規劃、建設、開發利用、保護管理等方面的內容。

在地方立法層面，云南省起步較早。2005年，云南省人大常委會通過了《云南省旅游條例》，規定了發展旅游業應當“堅持保護與合理開發相結合、經濟和社會發展相協調的原則，促進旅游業可持續發展”。2014年，云南省人大常委會對該條例進行了修訂，增加了“社會效益、經濟效益和生態效益相統一”的原則，并對生態旅游作出了更加直觀的規定：“鼓勵旅游經營者使用新能源、新材料，創建綠色環保旅游企業，開發生態旅游產品，倡導旅游者采用低碳、環保方式旅游”。這些規定，對云南省生態旅游開展與保障，起到了較好的規范作用。一些民族自治地方，也出臺了當地的旅游立法。如2010年，大理州通過了《云南省大理白族自治州旅游條例》。除旅游立法外，云南省在自然資源及風景名勝區保護方面的立法也成績顯著。早在1988年，大理就通過了《云南省大理白族自治州洱海管理條例》，這是云南省最早的高原湖泊保護立法。此后，其余高原湖泊立法相繼推開，如《云南省紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護管理條例》（1994年）《云南省程海保護條例》（2006年）《云南省撫仙湖保護條例》（2007年）《云南省星云湖保護條例》（2007年）《云南省杞麓湖保護條例》（2007年）等。另外，還有一些自然保護區方面的立法，如《云南省大理白族自治州蒼山保護管理條例》（2002年）《云南省三江并流世界自然遺產地保護條例》（2005年）《云南省麗江古城保護條例》（2005年）《云南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區條例》（2008年）等等。

生態旅游法律保障存在的問題

雖然云南省生態旅游立法起步較早，在自然資源及風景名勝區保護制度建設方面，取得了一些可喜的成績，但是在生態旅游法律制度的立法、執法、管理、監督等各個層面，仍然存在著一些不足之處。

國家立法層面缺乏必要的立法銜接。環境保護法律的理念是“保護”——保守的封閉式的存續，而旅游法律的理念是“利用”——開放性的保護。由此可見，二者天然地具有價值沖突需要協調。目前，我國旅游法律規范與資源、環境保護法律規范之間缺乏完善的銜接。例如，我國《物權法》和《土地管理法》等法律，對于旅游景點的土地使用問題和水資源利用問題就沒有規定，因此在實踐中常常發生權屬糾紛。此外，一些涉及生態旅游的重要法律制度國家還沒有出臺，例如缺少國家公園相關法律，自然保護區立法僅停留在法規層面，景點景區旅游污染問題、旅游規劃環境影響評價問題等，也沒有進行專門有效的規制。

生態旅游規劃缺乏法律保障。由于缺乏合理的生態旅游規劃制度，導致云南省生態旅游開發與我國其他地區一樣，在實踐中開發布局不當、規劃不合理，出現了許多不應有的現象。如生物多樣性遭到破壞、景觀的自然性消失，旅游經營過程中發生水體污染、噪聲污染、固體垃圾堆積，甚至使已開發的生態旅游資源呈現出退化的趨勢。為了實現真正的生態旅游，生態旅游規劃法制化顯得尤為重要，因為生態旅游規劃法律制度，可以指導規劃編制，并為迷失方向的生態旅游規劃指明方向。

生態旅游管理體制不盡合理。在一個生態旅游區范圍內，往往存在著若干個生態旅游管理機構。這些管理部門往往各自為政，擁有不同管理權限，執法重點也不同。根據現行相關規定，建設部門管理風景名勝區、世界遺產；文物部門管理歷史文物古跡；宗教部門管理道觀寺廟；園林部門管理風景園林；林業部門管理森林公園和自然保護區；旅游部門管理旅游業等等。這在一定程度上導致生態旅游管理職權分散，無法實現系統化、體系化管理。同時，各個管理主體都有各自的利益追求，有時會影響生態旅游管理的統一性。

生態旅游執法不嚴格。在澳大利亞，任何個人、組織只要違反了環保法規都會受到嚴厲處罰，澳大利亞各州均有“環保警察”專職環境執法工作，維多利亞州環保局每年都要處理40至50件破壞環境案件，而在大堡礁綠島公園，游客即使帶走一枚小小的貝殼都會被處以高額罰款。目前，云南省追究破壞生態旅游資源行為法律責任的依據，主要是有關環境資源保護方面的規定，包括民事、行政、刑事三方面的責任。民事責任和行政責任的承擔一般適用賠償金或罰款，但金額標準并不高，相對于因違法破壞生態旅游資源所取得的利益，基本上起不到有效的制裁作用。如對破壞香格里拉碧沽天池環境的《無極》劇組，最后僅以區區8萬元罰款了事。在刑事責任方面，《刑法》破壞環境資源的15個罪名不能完全涵蓋破壞生態旅游資源的犯罪行為。

生態旅游法律法規的監督體制不完善。一方面，生態旅游法律法規的監督在時機上相對滯后。一般都是在已經發生了環境污染、生態破壞的情況后，才采取適當的補救措施，治理污染、恢復生態，追究違法者的責任，在一定范圍內開展宣傳教育。但在污染發生之前、生態被破壞之前，監管機制運作不暢。如采取聽證會等方式對景區開發、建設可能對周邊生態景區造成的環境影響進行評估，聽取各方面意見，接受各方面監督，這樣的事前監督方式不完備。另一方面，生態旅游中社會監督不完善。如美國，各類NGO 組織對環境保護監督很有力，每一個公民都可以通過投訴電話、投訴網站等方式，隨時對國家公園管理機構的違法行為進行監督和投訴。但在我國，社會的監督作用還沒有充分發揮，普通公民的投訴和監督渠道不暢，也沒有相應的鼓勵措施。

進一步強化生態旅游法律保障

為了促進生態旅游的可持續發展，必須加強法治建設，為云南省生態旅游提供強有力的法治保障。

完善生態旅游立法體系。我國已于2013年頒布《旅游法》，這部法律已經明確表達了有效保護、合理利用旅游資源的生態旅游價值取向。不過，這只是法律總則中的原則性規定，還需要許多具體制度予以細化。當前，國家層面需要制定一部《生態旅游管理條例》，細化相關法律法規中有關生態旅游的各項法律原則及具體條文，確立生態旅游的相關標準，界定生態旅游各利益主體的法律地位、關系、權責范圍，明確生態旅游區經營管理和監督保障制度、生態旅游者和當地居民管理制度，生態教育和社區參與的保障制度，以及生態旅游區評定制度等。在《生態旅游管理條例》指引下，國務院相關主管部門可以制定系列配套規章，云南省屆時也可以制定貫徹落實的實施細則。此外，還可以借鑒生態旅游發展相對成熟國家的經驗，制定單行的生態旅游法規，如日本的《生態旅游指導方針》，澳大利亞的《生態旅游經營者行為規范》和《生態旅游者規范》等。

完善生態旅游規劃法律制度。美國在1994年就在聯邦和州層面上，制定了生態旅游可持續發展規劃，以適應游客對生態旅游日益增長的需求。如美國夏威夷制定的可持續發展規劃包括三個主要部分：基礎設施和環境整合；經濟和環境模式研究；收入與社會文化研究。我國生態旅游規劃的制定，應當結合當地國民經濟和社會發展規劃及自然保護區規劃，以實現發展生態經濟、保護當地環境和改善當地社會生活為目標，以保護優先、公眾參與等原則為指導。地方生態旅游規劃，應當以國家生態旅游規劃為指導，根據本地環境保護狀況、社會發展狀況，因地制宜地具體編制，內容應涵蓋環境資源本地狀況、基礎設施建設、旅游發展模式、效益分享機制等。生態旅游規劃編制應由政府、專家學者、旅游經營者、非政府組織、社區居民代表等各方參與組織進行，其中應注意發揮專家學者的作用。專家的組成結構應合理，包括法學、生態學、園林學、環境科學、社會學、地理學、美學、建筑學、管理學等各方面，這是由生態旅游規劃的復雜性、科學性所決定的。規劃的執行者包括生態旅游的開發者、建設者、經營者和管理者，生態旅游發展的全過程中都應該貫徹規劃的內容。最重要的是，要加強規劃的法律約束力。生態旅游規劃一經批準即具有法律效力，不能隨意變更，修改必須嚴格遵循相關程序，違反規劃應追究相應的法律責任。

健全生態旅游管理法律制度。一方面，要優化生態旅游管理職權結構。關鍵在于政企分開，政府負責事前編制規劃，按照法律法規對市場主體活動進行監督、規范，生態旅游主管部門，主要履行生態旅游中保護自然、規范旅游經營者、調整社區居民利益關系等，涉及公共事務方面的職責。關于生態旅游開發、經營、市場運作等方面的任務，應完全交給市場，由經營者按照市場規律進行運作。另一方面，應當建立科學的績效評估制度。要健全生態旅游行政執法責任制、評議考核制、過錯責任追究制的相關辦法，合理分解細化生態旅游法律、法規規定的執法職責和內容，明確生態旅游執法責任范圍、任務、權限和基本要求，落實不同政府部門責任。同時，推行環境保護問責制和環境保護“一票否決制”，將生態旅游資源保護狀況作為政府績效評估的指標之一，提高政府的環境保護意識。

加大生態旅游行政執法力度。在生態旅游執法領域，建議推行聯合執法、綜合執法。一些景區的管理經驗表明，強化跨部門、跨行業協調管理力度，是實現景區管理健康發展的基本保證。在條件成熟時，賦予景區管委會以縣級人民政府職權，成立景區綜合行政執法局，將公安、交通、質檢、林業、工商、環保等職能，由綜合執法局統一行使，實施綜合執法。這既可以精簡機構，又符合景區管理特點，也與發達國家的國際通行做法相一致。另外，要合理配備執法人員，提高執法人員素質。在執法人員配備上，要選擇懂法律、懂政策、懂管理，有高度責任感的人作為執法專業人員。旅游執法人員的素質，直接影響到生態旅游區的發展狀況，因此要提高執法人員的政治思想素質和業務素質，讓執法人員把生態理念貫徹于日常執法中，加強執法人員業務培訓，保障執法人員嚴格執法。

加強生態旅游環境教育的制度保障。注重生態旅游的環境教育，既是生態旅游的一個起因，也是生態旅游所要實現的重要目標。基于生態旅游的這一特殊性，重視生態保護教育是促進生態旅游可持續發展的必然選擇。首先，要建立生態旅游的環境教育法律制度。如美國在1970年就制定了《美國環境教育法》，把生態旅游的環境教育提到法律的層面上，使生態旅游的環境教育、環保宣傳有法可依，提高環境保護教育的有效性。其次，要加強相關法律法規的宣傳工作，增強守法意識。由于我國公民在生態旅游方面的法律意識比較淡薄，因此，必須把生態旅游相關法制宣傳教育放到重要位置，采取多種有效形式增強人們的守法意識，喚起生態良知。最后，針對不同參與主體，有針對性地開展教育，使旅游從業者和旅游者自覺保護生態和尊重當地的文化習俗，盡量減少和避免對自然環境和地方文化的破壞和負面影響。