以法治思維和法治方式抓好作風建設

中言 高峰

黨的十八屆四中全會通過的全面推進依法治國的決定提出，要依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制。習近平總書記在中央政治局作風建設專門會議上提出，要以法治思維和法治方法抓作風建設，實現作風建設的制度化、規范化和常態化。這對于我們用法治引領、推動、規范和保障作風建設，具有十分重大的指導意義。紀檢監察機關必須正確理解法治思維和法治方式的內涵與外延，堅持用法治思維和法治方式抓好作風建設。

正確理解法治思維和法治方式

以法治思維和法治方式抓作風建設至關重要。一是回應社會關切的需要。我們黨一貫重視作風建設，從歷史上的三次整風運動到黨的群眾路線教育實踐活動都說明，抓作風建設不能只是“一陣風”，而應形成長效機制。二是鞏固反“四風”工作成果的需要。反“四風”的成果必須通過法規制度的形式固定下來，成為長期穩定的制度，使之常態化、法治化。三是解決作風建設工作中突出問題的需要。如隨意擴大作風建設的范圍、處理作風問題時的標準不一致、程度不規范等問題，都需要運用法治思維與法治方式。

1如何理解法治思維和法治方式。黨的十八大報告首次提出要用法治思維和法治方式來執政，黨的十八屆四中全會決議又對此進行了系統化的闡釋，這是依法治國理念的具體體現。實現國家治理能力現代化，迫切要求我們善于運用法治思維和法治方式，嚴格按照憲法和法律治國理政、執紀執法。法治思維和法治方式，著力點在“法治”上。法治是相對于“人治”而言的，意味著以法律而不是以個別人的意志為準繩，具有穩定性、長期性和戰略性。用鄧小平同志的話來說，就是“不以領導人的改變而改變，不以領導人看法與注意力的改變而改變”，是一種以法律至上、法律面前人人平等為原則的治國理念。法治思維是建立在法治理念的基礎上的，就是在處理問題的時候有一種法律規則的意識，按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題。法治思維的基礎是法律至上，崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段來解決問題。法治思維是法治方式的前提，是良好政治生態的基礎。

2如何樹立法治思維、運用法治方式。樹立法治思維，需要強化四種意識。一是強化法治秩序思維，實現從人治方式向法治方式的轉變。二是強化法治規則思維，實現從經驗決策向依法決策的轉變。法治思維的本質是規則治理，即按規則辦事，符合法律規定和程序要求。三是強化法治權威思維，實現從權力自律向權力法治的轉變。領導干部必須對憲法法律始終懷有敬畏之心，確保權不壓法，權不越法。四是強化法治責任思維，實現從只講行政責任向行政責任與法治責任統一的轉變。領導干部必須承擔其行使權力和履行職責行為的責任后果，更好地履行法定職責。按照法治方式開展工作，首先就是要消除在舊的思維模式下所形成的一些與法治要求不相符的辦事方式，如選擇性執法、運動式治理，這些方式都與法治思維相悖，會損害到法律的確定性、權威性和公信力。其次就是作決策、處理問題，都要先找法律依據。有法律依據的，看看法律是怎么規定的，所提出的處理措施是否符合法律規定;沒有具體法律依據的，看看上位法、憲法中有沒有原則性的規定，如果有原則性規定，就要按照法律原則進行辦理。有些事情可能是全新的，也要按照法律的基本原理進行比照處理，使之符合法律精神、合乎法理。

3如何理解法治思維和法治方式在作風建設中的作用。以法治思維和法治方法抓作風建設，就是要樹立法治權威和依靠法治力量，使整治成為常態而非“運動”，用硬制度改變軟規則，實現作風建設制度化、規范化和常態化。以法治思維和法治方法抓作風建設，還有助于拓展法治領域，擴大法治建設的覆蓋面。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央提出了“以法治思維和法治方法抓作風建設”的新思路，確立了法治在作風建設中的優先性，在理念與模式上有了重要創新，指導著作風建設的實踐。中共中央政治局會議審議通過的關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，以及此后陸續制定出臺的領導干部辦公用房、住房等工作生活待遇標準等方面的規定，對作風建設的各個方面作出了具體的、可操作性和針對性很強的規定，并輔之以嚴格的懲戒措施。全國各級紀檢監察機關和有關部門嚴格執紀監督問責，加大對違反中央八項規定建設的查處力度，各級領導干部的紀律意識、法律意識顯著增強，取得的成效是前所未有的。這實際上就是作風建設法治化和剛性化的探索，凸顯了法治在作風建設中的作用，為進一步以法治思維和法治方式抓作風建設提供了實踐基礎。

進一步健全作風建設的相關制度

以法治思維和法治方式抓作風建設，必須做到有法可依，把作風建設納入制度化的軌道，健全改進作風常態化制度。既要注意單項制度的制定和修訂，又要注意與其他制度的銜接協調;既要建立健全激勵性、保障性規定，又要充實完善懲戒性、約束性規定;既要加強實體性制度建設，又要加強程序性制度建設和監督性制度建設，使制度建設延伸至黨員干部作風建設的各個方面，努力形成完備的制度體系。具體來講要做到三方面：

1注重頂層設計。2014年11月，中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組印發了《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》，提出了解決“四風”問題應建立的制度。如，在反對形式主義方面，重點建立健全體現群眾意愿的科學民主決策機制和工作落實機制，健全干部選拔任用和考核評價體系等;在反對官僚主義方面，重點建立健全領導機關、領導干部以及執法監管部門和窗口單位、服務行業履職盡責的相關制度規定等;在反對享樂主義方面，重點建立健全黨政機關領導干部工作生活待遇的制度規定，完善公務接待制度等;在反對奢靡之風方面，重點建立健全黨政機關厲行節約反對浪費的制度規定，建立健全招商引資活動等方面的管理規定。這些制度是作風制度建設的基本遵循，健全制度首先要圍繞這些方面進行，通過建立完善相關制度，使領導班子和領導干部的工作更加程序化、規范化，保證加強作風建設的具體要求落到實處。要注重把作風建設的有關要求同黨紀、政紀和法律進行銜接，如最近媒體報道的“收受禮金罪”就有望加入刑法修正案（九）草案，這也是從法律層面破除這一問題的一次努力。

2緊密結合實際建立制度。制度建設既要符合中央精神，又要緊密結合各自實際，出臺一些有針對性的制度措施，重在管用而且長效，不要重復建立制度，不要層層制定相同的制度，防止和克服制度建設上的形式主義。作風問題不是孤立的，而是與日常工作、生活、學習密不可分的。這就決定了建立作風相關制度不能脫離工作實際，而是要把作風制度建設融入日常工作，服務于中心工作。如果只就作風抓作風，將抓作風與日常工作割裂開來，成為“兩張皮”，就難以收到實效。要把作風建設的具體要求落實到日常工作的每一個環節、每一個步驟，做到管事就管人，管人就管思想、管作風，不留盲點和死角。推動各項工作都要體現作風建設的具體要求，以扎實的作風推進各項工作，形成抓作風促工作、抓工作強作風的良性循環。

3注重程序性制度的建立。法治思維和法治方式的一個重要方面，就是程序思維和程序方法。法治的公平和正義，在具體實踐中則更多地體現在程序正義上。黨的十八大報告和黨的十八屆三中、四中全會通過的文件中，均提出要“確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。當前，在關于作風建設方面的相關制度中，實體性制度和實體性條款較多，但程序性的規定還是相對較少的，存在比較原則、抽象、籠統、操作性不強等問題，由此導致抓作風實際工作中重目的而輕手段，重結果而輕過程。因此，在完善作風建設相關制度的過程中，要進一步加強各項制度的針對性，增加更多的可供操作的程序規范，減少不必要的原則性的條款，明確程序的主體、權限、方法、步驟、期限等，讓干部明確應該怎么做、不能怎么做，對于違反程序的應如何承擔責任和后果。

提高作風建設法規制度的執行力

習近平總書記指出，以前制度建設方面存在的一個突出問題，就是“一些規定變成了‘稻草人，擺在那里沒有用”。對于中央八項規定，他指出，“規定就是規定，不加‘試行兩字，就是要表明一個堅決的態度，表明這個規定是剛性的”。他明確要求，要“把制度約束作為剛性約束”;“制度一經形成，就要嚴格遵守”;“堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員干部聯系和服務群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員干部的自覺行動”。這既為如何通過制度促進作風建設長效化指明了方向，也為全黨作出了榜樣。

1加強對制度的教育宣傳。要提高制度執行力，首先要對制度進行廣泛深入的宣傳，使廣大干部群眾熟悉制度的內容，牢固樹立制度意識。如果制度宣傳不到位，在執行的過程中難免會出現被執行人不理解的情況，將難以實現預期效果。一方面，要把黨員干部作為宣傳教育的重點，通過多種形式組織黨員干部學習作風方面的制度，讓他們深刻理解并掌握各項制度的精神實質和主要內容，增強政策和制度觀念，自覺地把制度作為規范自己行為的準則。另一方面，群眾是社會監督的重要力量，他們對監督和推進作風制度的貫徹落實起著重要的作用。要加大對他們的宣傳力度，讓他們更多地知曉相關制度的內容，更好地發揮群眾監督作用。

2落實制度執行的責任。作風建設同反腐敗工作一樣，不是紀檢監察機關一家的事，而是涉及到黨政機關的各個部門。落實好作風建設的相關制度，要落實好制度執行的責任。黨委要自覺擔負起作風建設的主體責任，把作風建設納入領導班子、領導干部的管理中，定期分析本地區、本部門黨政機關和黨員、干部的作風狀況，經常研究部署改進作風的任務和措施，督促抓好落實，并把它貫穿于黨員、干部日常監督管理的各個環節，加強教育和提醒，切實做到各司其職、守土有責。紀委要強化監督責任，建立健全約談制度，對單位或個人在一定時期、一定范圍內作風建設方面存在的苗頭性、傾向性問題進行約談，及時提醒并督促整改。加強作風建設監督檢查，對有令不行、有禁不止、頂風違紀的現象依紀依法查處，通報曝光。各職能部門要強化具體責任，加強協調配合，如財政部門負責從源頭上控制“三公”經費等一般性支出，審計部門加強對領導干部的經濟責任審計、厲行節約專項審計等工作，外事部門負責嚴控因公出國（境）的團組數量和規模，形成推進作風建設的整體合力。

3執行過程要嚴格依紀依法。我們在查辦腐敗案件的過程中，比較注重依紀依法辦案，嚴格按照“二十四字”方針辦案，制定出臺了一系列的規定。但是在抓作風建設上，還缺少這方面的意識和規范，還存在一些執法隨意性的現象，如明察暗訪工作在開展過程中還存在一些程序不規范、執法不文明的問題，有的地方在給予黨紀政紀處理時沒有按照程序辦理，影響執行效果。當前，要著力提高查辦作風相關案件的規范化水平，嚴格按照查辦腐敗案件的要求，把依紀依法辦案作為鐵的紀律貫穿于作風治理的各個環節，進一步規范辦理流程。在處理具體案件時，要嚴把事實證據、定性處理、程序手續關，避免因案件處理出現的偏差引發事后申訴的情況，使查辦的每一起作風建設案件都做到“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備”，既嚴厲打擊違反作風建設相關規定的行為，又切實維護當事人的合法權益，彰顯法治的權威。

4提高執紀執法人員的素質。依紀依法抓作風建設，紀檢監察機關要從自身抓起。紀檢監察干部隊伍，尤其是從事作風問題執紀問責工作的干部要提高法紀意識，提高運用法治思維和法治方式開展工作的能力。領導干部要充分發揮模范帶頭作用，做到帶頭學習制度，嚴格執行制度，自覺維護制度，真正做到法律面前人人平等，制度面前沒有特權，制度約束沒有例外。要做制度執行的有力推動者，敢于堅持原則，敢抓敢管，敢于批評，切實糾正和嚴肅處理違反制度的行為，督促本單位嚴格執行上級的各項制度。要強化教育，強化管理，強化監督問責，對苗頭性、傾向性問題及時提醒、堅決制止，對不適合紀檢監察工作的人員要堅決調離，以零容忍態度堅決查處紀檢監察干部的違紀違法問題，發現一起、查處一起，決不姑息、決不袒護、決不手軟，用鐵的紀律打造過硬的紀檢監察干部隊伍。

作者系天津大學廉政研究中心特約研究員

責任編輯：雙艷珍