行政區劃調整對檔案工作的影響及應對策略研究

牛耕

摘要：本文從檔案學角度，分析2012～2014年青島市黃島區區劃調整前后檔案工作面臨的問題，結合具體情況，提出相應的解決對策。

關鍵詞：區劃調整檔案工作全宗理論

區劃調整是根據行政管理、經濟發展和城市發展的需要對行政管理區域進行劃分與調整。在我國現行政治構架和行政體制條件下，行政區劃對城市發展乃至整個國家的發展影響深遠。以青島市為例，建國后青島就先后經歷了9次區劃調整。

筆者以2012年12月1日，原膠南市、原青島開發區合并這次行政區劃調整為例，談談檔案工作需要如何應對區劃調整。此次調整，區市得到合并，原有的機構、部門隨之合并、調整，檔案的去留進而提上日程。加之館藏空間有限，不可能在短時間內將所有的檔案都移交進館，只能暫放在各立檔單位保管。而部分部門拆分、合并或者重組，各立檔單位的檔案是跟著原單位走還是并入新單位？單位拆分，檔案要不要拆分、能不能拆分？對合并的立檔單位，兩個單位的檔案原來分屬于兩個不同的全宗，能簡單地搞“1+1= 2”嗎？還有各立檔單位原有全宗號的標識、新全宗號的啟用等一系列問題都亟待解決。

一、行政區劃調整對檔案工作的影響

此次區劃調整主要涉及兩個區市的合并，兩個區市合并后原有的檔案應全部進館，進館之后如何解決全宗號重復的問題？這些檔案的電子數據進入數字檔案館后又如何解決檔號重復的問題？比如，原膠南市有45號全宗，而原青島開發區也有45號全宗，需要注意的是，這兩個全宗完全不是同一個機關的檔案全宗，而只是全宗號相同。檔號也是如此，在數字檔案館中檔號重復是無法保存數據的。更何況受館藏條件限制，無法將檔案全面接收進館，不得不將區劃調整前的檔案交由各單位代管的情況。通過調研，我們發現在區劃調整中各立檔單位檔案全宗變化的具體情況如下：

（一）“一對一”型

區劃調整前原立檔單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個單位完全對口，調整后職能沒有變化，只是單位名稱和全宗號發生更改。目前大多數單位都屬于“一對一”類型。比如，原青島開發區交通局和原膠南市交通局，在調整中職能并沒有發生任何變化，只要進行簡單合并，由兩個單位變為一個單位，更名為青島市黃島區交通局即可。

（二）“一拆多”型

由調整前的一個立檔單位拆分成多個單位，撤并機構職能由多個新設機構承擔的，調整以后原單位不存在了。比如，原青島開發區農業發展局，區劃調整后其職能大部分移至黃島區農業局，一部分移至黃島區農委，還有部分職能移至黃島區漁業局、畜牧局和水利局，而原來的農業發展局已經不存在了。

（三）“職能轉變”型

區劃調整的原立檔單位在調整后仍然保留，只是名稱發生變化，一個單位內的部分業務職能或內部機構劃分給另一個單位。例如，原青島開發區發改局部分職能轉至黃島區科技局和黃島區工業信息局，而原發改局仍然存在，機構設置和人員編制基本未變，只是名稱更改為黃島區發改局。

（四）“多合一”型

由區劃調整前的多個單位合并成立一個新單位。例如，原青島開發區國土資源局和青島開發區房產交易中心以及膠南市國土資源局、膠南市房管中心在區劃調整后合并為黃島區國土資源局。

（五）“人事檔案”型

部分涉及人事檔案管理的部門也進行了調整。比如，原開發區人事局在區劃調整前屬于原開發區區委組織部，而區劃調整后并入黃島區人力資源與社會保障局。

二、行政區劃調整后進行檔案工作的依據

（一）全宗理論

“全宗理論以描述文件集合成整體作群體狀運動的規律為己任，它是由有關的概念和原理構成的知識體系。”[1]對于全宗的概念大家都不陌生，“全宗是指一個獨立機關、組織或個人在社會活動中形成的檔案有機整體”，[2]它的基本涵義有三點，即全宗是一個有機整體，是在一定的歷史活動中形成的，以一定的社會單位為基礎而構成的。其強調了全宗是一個有機整體，聯系緊密、不可分割。立檔單位的檔案作為獨立的全宗也是不可分割的。因此我們必須要維護全宗的完整性，不能因為單位拆分，部分職能分離，或者原立檔單位并入其他新的單位了就把全宗內的檔案也拆了，從而破壞了全宗的完整性。

（二）人事檔案的特殊性

人事檔案是記錄一個人的主要經歷、政治面貌、品德作風等個人情況的文件材料，起著憑證、依據和參考的作用，在個人轉正定級、職稱申報、辦理養老保險以及開具考研等相關證明時，都需要使用檔案。人事檔案具有全面性、現實性、真實性、動態性、流動性、機密性的特點。其中動態性，是指人事檔案立卷后，其內容不是一成不變的，隨著當事人人生道路的延伸將不斷形成一些反映新信息的文件材料。因此，人事檔案必須注意做好新材料的收集補充，力求縮短檔案與本人實際情況的“時間差”。流動性則是指人事檔案的管理與本人的人事管理相統一。如果人、檔脫節，保管人事檔案而不知當事人已調往何處，這樣“有檔無人”的無頭檔案，保管得再好也無意義。因此，必須堅持“檔隨人走”，不能將一個人的檔案分散在幾個部門中管理而形成“分段檔案”。

三、對策

行政區劃調整對檔案部門來說，既是一次難得的發展機遇，又是一次嚴峻的挑戰。我們要認清形勢，在理論和實踐兩個領域不斷探索、創新，抓住機遇，迎接挑戰，拓展服務，緊跟時代發展的新步伐。基于上述依據，筆者認為行政區劃調整后檔案管理的對策主要有：

（一）針對五種類型的相應措施

1.區劃調整前原單位檔案作為一個獨立全宗的，兩個對口機構進行合并，其職能沒有任何變化，只是單位名稱發生更改；檔案則由更改后的單位代為管理。

2.撤并機構職能由一個或多個新設機構承擔的，檔案不得分散管理，應堅持維護全宗的完整性，原單位檔案由合并后的新主管部門或承擔相應主要職能的單位代管。

3.區劃調整后原有單位仍然保留，只是單位名稱發生變化，一個單位內的部分業務職能或內部機構劃給另一個單位，應按照維護全宗完整性的原則，其檔案不得帶入接收單位，應由原單位繼續代管。接收單位需要使用相關檔案，可以借閱或復制。

4.由區劃調整前的多個單位合并成立一個新單位的檔案，由新單位統一代管。

5.鑒于人事檔案的特殊性，承擔人事檔案和勞動關系等檔案管理業務的單位，其檔案能像上述幾種類型一樣，為了維護全宗的完整性而放在原單位保管嗎？這種情況，檔案應移交調整后承擔相應職能的新設機構代為保管。因為一個人的檔案不能因為區劃調整而分為“兩段”，調整前一段、調整后一段。這樣既不利于檔案的安全完整，也不便于利用者的查找利用。

（二）強化措施

1.對于全宗號問題，我們提出了相應的全宗號修改辦法，即在原開發區、原膠南市各單位形成的檔案中，標識一個漢語拼音字母以示區別。原開發區用大寫字母“F”，原膠南市用大寫字母“J”。具體而言，一是檔案實體的修改。按卷管理檔案，在案卷脊背“全宗號”上方加蓋對應的字母；按件管理檔案，在每個盒脊背“全宗號”上方和每件檔案的歸檔章前加蓋對應的字母。為保證加蓋的字母整齊劃一，我們要求字體為宋體，高10mm，寬7mm。二是檔案數據的修改及備份。在數字檔案歸檔系統中，將目錄條目中全宗號首位的“0”改為對應的字母，全宗號保持五位不變。如原膠南市委，全宗號為00006，更改后為J0006；原青島開發區工委，全宗號為00001，更改后為F0001。附加的電子文件涉及全宗號的，同時一并修改。三是明確時間節點。國務院關于黃島區區劃調整的批復是2012年12月1日下發，各單位陸續進行合并調整歷時近兩年時間。因此，根據國家檔案局檔案行業標準的有關規定，結合我區實際情況，新黃島區檔案局在全區范圍內統一發文，要求自2014年1月1日起，原開發區和原膠南市各單位的檔案全宗號全部停止使用，同時設置啟用新的檔案全宗號。

2.區劃調整中應加強檔案管理，原則上任何單位不得銷毀檔案。如需銷毀要嚴格按照《檔案歸檔范圍和保管期限表》的規定進行檔案價值鑒定，編制檔案銷毀清冊，報同級的檔案行政管理部門審批。

3.區劃調整后所有立檔單位要按照進館檔案質量標準進行整理、清點全部檔案。包括文書檔案，會計檔案、人事檔案等專門檔案，本單位業務檔案，科技檔案，照片檔案，音像檔案，實物檔案，弄清全部“家底”做好室藏檔案統計，并及時報同級檔案行政管理部門。

注釋及參考文獻：

[1]何嘉蓀、傅榮校，文件運動規律研究[M].北京：中國檔案出版社，1999，86.

[2]陳兆祦、和寶榮，檔案管理學基礎[M].北京：中國人民大學出版社，2005，109.

作者單位：青島市黃島區檔案局