綏化市農村城鎮化建設中的耕地利用與保護研究

徐彬 楊飛 靳昕

【摘要】農村城鎮化是衡量一個國家文明發達和社會進步程度的主要尺度之一，農村城鎮化建設包括人口、經濟活動和空間地域等方面的演變和轉換。其中耕地資源作為一切生產、生活的載體而扮演著重要角色，在推進城鎮化進程中，耕地利用與經濟發展之間存在著非常突出的矛盾，若處理不好將制約綏化市經濟的可持續發展。本文針對綏化市農村城鎮化建設中出現的耕地利用方面的問題進行分析，并就耕地保護提出相應的建議。

【關鍵詞】農村城鎮化;耕地利用;綏化市

國務院總理李克強在2014政府工作報告中指出，今后一段時期內，著重解決好現有“三個1億人”問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。提高農村城鎮化水平是解決“三農”問題的關鍵，對農村經濟發展具有重要意義，也是實現可持續發展的重要保障。因此，本文分析綏化市農村城鎮化發展過程中出現的各種矛盾，特別是城鎮化對農用地的占用等問題進行深入的研究，對于綏化市農業經濟的發展具有重要意義。

1 綏化市農村城鎮化建設的現狀

綏化市處于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龍江省中南部，地處中國寒地黑土、松嫩平原的核心區，東接伊春市，北鄰黑河市，西北與齊齊哈爾是毗鄰，西靠大慶市，南與省會哈爾濱市接壤。綏化市被譽為“中國寒地黑土特色農業物產之鄉”，持有寒地黑土品牌商標。這里是甜菜、亞麻、烤煙三大經濟作物基地，是國家大型商品糧基地和農副產品出口創匯基地。綏化市是個典型的農業市，農業人口眾多，2009年綏化市總人口580.2萬人，鄉村人口424.7萬人，即農業人口占總人口的73.2%，嚴重制約了經濟的發展，加快農村城鎮化進程成為綏化市社會進步的重要保障。

隨著社會經濟的發展，農村人口逐漸向非農方向轉化已成為必然。自改革開放以來，一方面由于農業生產水平、機械化率大大提高，一部分農業人口得以脫離土地遷往城市;另一方面，農村人口為了追求更高的生活品質、享受更好的醫療設施和教育環境而主動遷出農村，由此推進了城鎮化建設。但是綏化市城鎮發展規模普遍偏小，全市176個鄉鎮，具有集聚人口功能的鄉鎮并不多，沒有足夠的經濟優勢吸引周邊經濟和人口向小城鎮聚集，帶動輻射功能不強。所以該地區主要以“就地城鎮化”為主，即農村人口在原有的居住地，通過發展生產和增加收入，完善基礎設施，發展社會事業，提高自身素質，來改變原有生活方式的過程[1]。

2009年綏化市總人口580.2萬人，城鎮人口155.5萬人，城鎮人口占總人口比例為26.8%，從2002年到2009年城鎮人口占總人口比例在27.7%左右。2009年綏化市地區生產總值為60.5億元，城鎮GDP為39.7億元（以上數據來源于《綏化市統計年鑒》），城鎮GDP占地區GDP比重為65.6%，市轄區1個，縣級市3個，6個縣，71個鎮，3個民族鎮，89個鄉，每百萬人口擁有城鎮14.2個，建制鎮占鄉鎮總數47.2%，由此可見，綏化市城鎮化水平處于初期階段，并且發展緩慢。

2 綏化市耕地利用現狀及存在的問題

2.1 土地集約化程度及土地利用效率較低

城鎮化過程中需要大量土地，應當充分地挖掘其潛力，但現階段城鎮化進程中土地粗放利用，在城鎮外圍大搞開發區、新區建設，由于經濟實力不足，許多開發項目得不到落實，致使土地閑置現象普遍。鄉鎮企業過于分散，普遍占地規模過大，浪費了土地資源，導致了土地利用效率低，不利于城鎮化水平的進一步提高。鄉村居民點建設占地過大且布局極為散亂，用地結構不合理。

2.2城鎮擴展占用耕地

改革開放以來，綏化市城鎮化速度加快，無論生產生活都要占用一定數量的土地。農村城鎮化過程中需要獨立工礦企業提供經濟動力，伴隨著人口的遷移和集聚，建設居民點、商業區是必然的結果，城鎮擴展勢必導致城鎮建成區面積的擴大和耕地的減少。

2.3城鎮化速度過快給土地、生態環境帶來沉重壓力

城鎮發展要求充裕的空間處理生活垃圾，無論堆放還是填埋都要占用土地并且造成污染，農村城鎮化速度過快會給土地帶來很大壓力。另外，鄉鎮企業一般規模較小，技術設施簡陋，工業“三廢”未經處理大量排放，由于鄉鎮企業布局分散而導致污染擴散程度和影響范圍極大。農業生產人力投入減少，普遍依賴于農藥、化肥，而需要較多人力投入的有機肥施用量逐年減少，土壤養分不足造成耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥能力下降[2]。這些都威脅綏化市綠色農業的品牌信譽和持續發展。

2.4城鎮土地利用管理制度不健全

城鎮化進程離不開土地要素的流動和集聚，而土地要素的流動與集聚需要有健全的制度。健全城鎮土地利用制度可以加強土地管理、減少閑置宅基地、杜絕土地投機買賣，從而達到保護耕地的目的。土地供應政策滯后會使小城鎮旺盛的用地需求與土地資源之間矛盾突出。另外，一些基層政府急功近利或在集體利益的驅動下，忽視對存量土地的開發利用，開發獨立工礦企業、居民點、商業區等是不合理占用耕地，而對閑置宅基地的復墾卻遲遲不到位，導致小城鎮違法用地現象突出。

3 農村城鎮化建設中的耕地保護對策

3.1 統籌發展，優化區域城鎮布局

針對綏化市土地利用效率低、城鎮擴展占用耕地的問題，在制定土地利用規劃時，將下轄的各縣納入綏化市整體規劃中，明確各分區功能定位，統一規劃基本農田保護區、獨立工礦區、居民點、商服區、城鎮綠化帶，科學規劃交通運輸線路。

3.2 堅持節約用地、集約用地

針對綏化市土地集約化程度低的問題，可以通過挖掘土地潛力、積極開展土地整理、開發利用宜農荒地等方式改變農業粗放經營模式。

3.3 加快村鎮合并，實現耕地規模經營

城鎮化有利于人口集中、土地集約，之所以出現耕地面積急劇減少、耕地利用不合理的現象，主要由于城鎮化不完全。要解決這個問題，推進城鎮化建設，關鍵一點就是解放農村剩余勞動力，不僅實現地域城鎮化，還要實現人口城鎮化。

3.4 完善土地產權制度，加大執法力度

完善土地產權，制定一套科學合理的農地價格核算體系和土地轉讓制度，對保證農民利益、優化配置城鄉土地資源、推進城鎮化建設是至關重要的。

參考文獻：

[1] 楊世松，農村就地城市化——中國特色城鎮化道路的創新 [J]，經濟師，2008，（5）：17-19

[2] 溫東亮，綏化市寒地黑土可持續開發利用研究 [D]，長春：吉林大學，2010