積極就業政策的目標評估

張麗賓

我國積極就業政策是一項重要的公共政策?，F行積極就業政策已經實施了近7年，亟須對其實施效果進行評估，以根據形勢發展變化的需要，進一步完善積極就業政策。

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷、評定并由此決定政策變遷的活動。公共政策評估的標準包括目標標準、投入標準、公平與公正標準、效率標準和公民參與與回應這五個方面。目標標準是指，把制定公共政策時所要達到的標準或目標，同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。本文將從目標標準的角度對我國積極就業政策效果進行評估。

一、我國積極就業政策目標的演進過程

（一）積極就業政策的宏觀目標

2002年時，我國就業矛盾的焦點集中在下崗失業人員再就業上，積極就業政策的目標是“確保社會穩定，為深化改革和促進發展奠定更好的基礎”①。這是積極就業政策緣起階段的目標。

2005年時，我國就業再就業工作的目標是，在重點解決好體制轉軌遺留的再就業問題的同時，努力做好城鎮新增勞動力就業和農村富余勞動力轉移就業工作，有步驟地統籌城鄉就業和提高勞動者素質，探索建立市場經濟條件下促進就業的長效機制②。這是積極就業政策轉軌階段的目標。

2008年時，我國體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題基本解決，就業矛盾主要表現為勞動者充分就業的需求與勞動力總量過大、素質不相適應。就業工作總的目標是實現社會就業更加充分。政府要努力創造公平就業環境，統籌做好城鎮新增勞動力就業、農業富余勞動力轉移就業和失業人員就業工作。這是積極就業政策常態化后的目標。

（二）積極就業政策的具體目標

從目標責任制的具體目標看，2002年，控制失業率和增加就業崗位是宏觀調控的重要指標，凈增就業崗位、落實再就業政策、強化再就業服務、加大再就業資金投入和幫助困難群體就業作為具體工作目標；2008年，城鎮新增就業、控制失業率、失業人員就業、就業困難人員就業及減少有勞動能力長期失業人員、城市居民最低生活保障人員作為就業工作主要目標任務，層層分解，督促落實，作為政績考核的重要內容。

2012年，黨的十八大報告指出，要推動實現更高質量的就業，對促進就業提出了更高的要求，豐富了更加充分就業的內涵。促進就業政策的目標也應更加豐富，不但重視就業的數量，還要重視就業的質量。

表1 我國積極就業政策的工作目標

[年份＼&工作目標＼&2002＼&凈增就業崗位、落實再就業政策、強化再就業服務、加大再就業資金投入和幫助困難群體就業＼&2008＼&城鎮新增就業、控制失業率、失業人員就業、就業困難人員就業及減少有勞動能力長期失業人員、城市居民最低生活保障人員＼&]

二、積極就業政策目標實現程度

我國就業工作總的目標是實現社會就業更加充分。政府要努力創造公平就業環境，統籌做好城鎮新增勞動力就業、農業富余勞動力轉移就業和失業人員就業工作，城鎮新增就業、城鎮登記失業率、失業人員就業、就業困難人員就業及減少有勞動能力的長期失業人員和城市居民最低生活保障人員是就業工作的主要目標任務。從就業工作總目標和各項具體目標看，積極就業政策在保持就業局勢穩定、促進群體就業等方面都發揮了應有的作用。

（一）城鎮新增就業穩步增長

2008—2013年，我國城鎮新增就業人數分別為1113萬人、1102萬人、1168萬人、1221萬人、1266萬人和1310萬人，年均城鎮新增就業近1200萬人；城鎮登記失業人數分別為886萬人、921萬人、908萬人、922萬人、917萬人和926萬人，城鎮登記失業人數年均913萬人，城鎮登記失業率一直保持在4.3%以下，平均失業周期進一步縮短。根據本課題的數據調查，215個被調查區縣平均的城鎮登記失業率持續下降，2013年與2012年基本持平，為2.67%。城鎮登記失業率維持在低水平、并持續下降，就業局勢總體保持穩定，積極就業政策的作用不容否認。

（二）高校畢業生就業保持平穩

2009年以來，我國普通高校畢業生年均增長近30萬人，2013年達到699萬人。綜合施策，高校畢業生就業總體形勢保持了長期穩定。根據有關部門統計和多項調查顯示，每年高校畢業生離校時的就業率保持在75%左右，畢業一年后的就業率達到95%上下。

本次調查表明，畢業生實現就業的渠道呈現多元化，通過現場招聘活動實現就業的占28.1%，通過網絡招聘的占17%，通過畢業生基層項目的占7.8%，自己聯系或親朋介紹的占19.3%，通過機關事業單位公開招考的占9.9%，通過其他職業中介服務機構的占2.2%，公益性崗位安置的占4.5%，自主創業或自由職業的占5.5%。

根據課題組的數據調查，從本期離校未就業應屆高校畢業生年底實現就業人數情況看，江蘇省離校未就業高校畢業生的期末就業情況最好，2013年，96%的本期離校未就業應屆高校畢業生年底實現了就業，山東的這一指標為88%，甘肅為75%，江西為74%，黑龍江為49%。

本次調查樣本中，參加就業見習并獲得相應補貼的為21.00 %，享受學費和助學貸款代償的為15.23%，享受基層工作社保補貼和公益性崗位補貼的為11.27%，獲得就業創業地戶口的為9.90%，享受基層社區就業薪酬或生活補貼的為9.33%，享受創業培訓補貼的為8.32%，享受就業困難高校畢業生求職補貼的為8.22%（見圖3）。學歷較低畢業生享受補貼政策比例略高于學歷較高畢業生。從畢業生基層就業項目享受情況看，調查樣本中參加“三支一扶”計劃的有15.50 %，參加“選聘高校畢業生到村任職”計劃的為12.25%，參加“大學生志愿服務西部”計劃的為11.33%，參加“農村義務教育階段學校教師特設崗位”計劃的為9.09%。相當比重的高校畢業生享受到了各種政策性就業項目的扶持，一方面促進了高校畢業生就業率都保持在70%以上，另一方面讓失業的高校畢業生參加到就業準備活動中。

根據課題組的數據調查，在被調查的215個區縣中，2010年至2013年，離校未就業、離校未就業本期實現就業以及期末未就業人數均值均在2012年達到峰值，2013年，這三個均值依次為606人、574人、91人。大部分畢業生選擇了機關事業單位和國有企業、靈活就業，而自主創業、社區崗位、基層項目、科研助理和到部隊的比重小。2013年，實現就業的離校未就業應屆畢業生各種就業渠道的區縣級人數均值由高到低依次為：靈活就業189人、其他就業渠道175人、機關和國企119人、自主創業31人、基層項目25人、社區崗位24人、部隊9人、科研助理5人。2013年期末未就業應屆高校畢業生中，區縣均值由高到低依次為：正在求職58人、就業見習51人、職業培訓28人、其他未就業18人、自愿暫時失業8人。

（三）創業扶持效果

本課題問卷調查顯示，創業扶持政策為各類群體提供了幫助。8325個被調查者中，創業前屬于就業困難人員的占19.57%，屬于城鎮登記失業人員的占44.98%，屬于高校畢業生的占17.24%，屬于返鄉農民工的占9.11%，其他的占9.10%；創業者創業的領域依次為服務業43.02%、商貿業34.13%、生產加工業10.39%、種養殖業6.13%、其他6.33%；在享受創業扶持政策的創業者中，41.81%為開始創業時享受的，31.64%為創業1-2年時享受的，26.55%為創業2年以上時享受的。從上述數據可以看出，創業扶持政策確實幫助了需要幫助的各類群體，而且扶持了各個領域的創業者，也扶持了各個階段的創業者。

根據課題組的數據調查，從人社部門扶持的創業人數的情況看，山東最多，且逐年增長，其次是廣東、湖北、江西；從人社部門扶持的創業人數占年末就業人數的比重看，山東也最高，超過1%，其他地區都不超過0.3%。創業帶動就業率在2-7之間。如果按每個地區10萬創業者估算，則全國人社部門扶持的創業人數在300萬-500萬人之間。其中，應屆高校畢業生自主創業的人數非常少，每個地區多則幾千人，少則幾百人。

根據本課題的數據調查，在被調查的215個區縣中，人社部門扶持的創業人數及創業帶動就業人數逐年上升。2013年，人社部門平均扶持創業人員965人，創業帶動就業人員3601人。

（四）就業困難人員就業促進效果

2008—2013年，城鎮失業人員再就業人數分別達到500萬人、514萬人、547萬人、553萬人、552萬人、566萬人，城鎮失業人員再就業人數年均約540萬人，均超額完成年度目標任務；就業困難人員實現就業人數分別達到143萬人、164萬人、165萬人、180萬人、182萬人和180萬人，就業困難人員就業人數年均約170萬人，2013年，全國共幫助5.3萬戶零就業家庭實現每戶至少一人就業，實現了對就業困難人員和零就業家庭人員的托底安置，實現了就業援助長效化。

根據本課題問卷調查，絕大部分就業困難人員在積極就業政策扶持下實現了就業，其中，40.17%的人員實現了靈活就業，20.34%的人通過公益性崗位就業，15.84%的人在企業就業，還有5.54%的人員自主創業。積極就業政策在幫助失業人員和就業困難人員實現就業方面的效果是非常明顯的。

促進靈活就業的政策發揮了重要作用。調查結果顯示，“4050”人員中靈活就業的比重超過50%，享受最低生活保障人員中靈活就業的比重達到40%，連續失業一年以上人員中靈活就業的比重超過30%，他們在企業就業的比重都不超過20%。

公益性崗位發揮了重要作用。約20%的就業困難人員在公益性崗位就業，零就業家庭的就業困難人員在公益性崗位就業的比重近50%。80.64%的人員知道公益性崗位政策，各類就業困難人員的政策知曉度均在75%以上，高于對其他政策的知曉度。

根據課題組的數據調查，各地就業困難人員的就業率有差別，其中，山東、江蘇達到90%以上，廣東達到70%以上，湖北也總體在60%以上。在被調查的215個區縣中，2013年，就業困難人員實現就業人數平均為1469人，年底就業困難人員數平均為1615人。從就業困難人員占非農就業人員的比重看，山東約為0.3%，江蘇約為0.04%，廣東約為0.2%，江西約為0.11%。

（五）農民工就業規模持續擴大

農民工就業規模持續擴大，就業形勢總體穩定。據國家統計局全國農民工監測調查報告，近幾年，農民工總量持續增加，2010—2013年，全國農民工總量從25278萬人增加到26894萬人，增加了1616萬人，其中，外出農民工總量從15863萬人增長到16610萬人?？傮w看，近幾年雖然受到金融危機沖擊和經濟增速放緩影響，農民工就業形勢仍保持總體穩定。調查表明，當前農民工就業相對容易，在被調查的農民工中，19.8%認為“找工作不難，很容易找”，44.9%的人認為“不是很難找”，28.2%的人認為“有點難，但總能找到”，只有7.1%的農民工認為目前工作“很難找”。同時，相關監測調查顯示，企業用工得到基本滿足，缺工狀況逐步緩解。

（六）再就業培訓效果

2008年以來，我國再就業培訓人數逐年減少，2013年為321萬人，但培訓后的就業率逐年提高，2013年達到83%。創業培訓人數逐年增加，2013年達到208.2萬人，培訓后當期成功創業人數逐年增加，2013年達到84.4萬人，但創業成功率逐年下降，2013年為47%。

調查顯示，職業培訓提高了農民工城鎮化意愿和非農化水平。參加過職業培訓的農民工中，明確打算留在城里、不回農村的比例為33.6%，表示有機會和條件就留在城里、留不下就回農村的為33.3%，表示走一步看一步的占17.2%，明確將來還是回農村不想留在城里的為15.9%。與沒有參加職業培訓的農民工比，其留城意愿更強烈，其中明確留城的高出幾乎10個百分點。

注釋：

①《中共中央國務院關于進一步做好下崗失業人員再就業工作的通知》（中發〔2002〕12號），中國勞動力市場信息網監測中心，2003-03-26。

②《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》（國發〔2005〕36號），http：//www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_129498.htm。

（作者系人力資源和社會保障部勞動科學研究所研究員、廣西人力資源和社會保障客座研究員）