預算法實施條例大修

夏汀

7月末，中國9所高校和研究機構的長期從事《預算法》研究的13位學者上書國務院法制辦，對《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》（下稱《實施條例》）提出修改意見。

7月23日，《實施條例》在國務院法制辦網站上征求意見結束。一年前，新《預算法》時隔20年完成首次大修，修改突出了預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理，強調預算必須接受社會監督，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。

此次《實施條例》則進一步明確并細化了新《預算法》對預算完整性、預算編制、預算公開、預算執行、預算監督等方面的規定，賦予財政部門更大的權力去約束各部門的預算管理，在某些方面推動預算行為法治化，在轉移支付、政府債務余額管理等方面也做了一些明確的規定。

然而，由于《實施條例》在許多地方突破了新《預算法》這一上位法的強制性規定，新《預算法》明確的一些事項《實施條例》中存在“部門利益法律化”傾向，遭到學者疑慮。

在國庫的問題上，財政部門和央行的職責究竟如何分配，各方觀點有明顯分歧。今年恰逢央行經營國庫30年，而在央行等部門爭取下，新《預算法》也規定“央行經理國庫”。但《實施條例》中明確表示，央行經理中央國庫，“需接受財政部的指導和監督，對中央財政負責；地方國庫業務辦理也需接受本級財政部門指導和監督，對地方財政負責。”

國庫管理如何分工

中國國庫庫底資金常年保持3萬億左右的規模。

有學者提出：“新《預算法》明確了央行經理國庫的地位，而在《實施條例》中通過虛置條款等方式，多處有違新預算法的強制性規定。”

事實上，在新《預算法》修訂時，央行是“經理”還是“代理”國庫，始終是一個重大分歧點，最終明確為“央行經理國庫”。

央行國庫局局長劉貴生曾表示，央行經理國庫可以拒絕辦理一些違規的國庫業務，與財政部之間形成分工合作和制約的關系。當然，央行經理國庫也包含經營管理的涵義，經營管理主要體現在國庫現金管理方面。

財政部財政科學研究所所長劉尚希曾撰文表示，條例中保留“央行經理國庫”的規定，是在特定歷史條件下的規定，隨著時間推移，央行經理國庫的功能不斷弱化。央行之所以堅持“經理”，主要希望掌握國庫現金管理的主導權。

新《預算法》規定“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”，但緊接著也表明“各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門”。

由誰主導的問題，勢必會延續到實施條例的爭論當中。《實施條例》要求“國庫對財政負責”，“中國人民銀行經理中央國庫業務應當接受財政部的指導和監督，對中央財政負責”，財政部門“指導監督并定期檢查中國人民銀行經理國庫業務、中國人民銀行分支機構和有關銀行業金融機構辦理國庫業務的職責履行情況”。

有學者強調，《實施條例》有弱化央行在國庫管理中的“經理”角色之嫌，沒有明確依照現行法律法規充分賦予央行經理國庫的具體職能。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，央行作為國庫的出納機關，行使對國庫的經理權，跟財政部應當是平級地位，央行應主要對人大負責，而不是接受財政部的監督。“這種說法實際上是加強了政府部門對國庫管理的權限，使得財政部門的職能有所擴張。”

財政部門職權擴張

當前《實施條例》由財政部起草。有意思的是，《實施條例》中，不僅僅在國庫管理方面，財政部門的職權都有較大擴張。

例如在專項轉移支付管理方面，《實施條例》指出，“中央對地方專項轉移支付由中央有關主管部門、地方政府向財政部提出申請，由財政部按照法律、行政法規和國務院的規定審核后報國務院批準設立”。

中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文表示，現行專項轉移支付的管理是分割的，交由不同的政府部門分別行使，容易帶來專項資金的透明度、效率、公平性等問題，這次回歸由財政部門統一負責，是合理的。“財政部門是負責財政收支的部門，由財政部對此進行把關，是財政部正當的職責范圍。”

此外，《實施條例》規定涉及預算安排事項的，應征得財政部門同意，“國務院各部門制定的規章和規范性文件，凡涉及減免應繳預算收入，設立和改變收入項目和標準，罰沒財物處理，經費開支標準和范圍，國有資產處置、收益分配以及會計核算的，應當符合國家統一的規定，不得違反法律、行政法規規定；涉及預算安排事項的，應當征得財政部同意”。對于地方政府而言，“涉及預算安排事項的，應當征求本級政府財政部門的意見”。

中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇表示，涉及政府部門的收入支出、資產負債管理等，都是財政的職能，財政部門和專業職能部門分工應明確。原來各個部門能隨意制定與預算相關的政策，是對財政功能的肢解，現在是財政部門職能的回歸。

各部門出臺跟預算相關的政策，一大表現在于重點領域開支與GDP或財政收支掛鉤。如教育法、科技法、農業法等部門法規中，為保障上述領域的開支，往往對財政支出有硬性指標要求，容易造成財政支出被割裂、難以實現統籌，也容易造成財政資金使用的低效率。新《預算法》明確指出，以后不得有此類掛鉤行為。

有學者提出，在財政專戶被明令清理整頓的背景下，《實施條例》仍然試圖放寬新《預算法》對財政專戶開設的嚴格限制，降低財政專戶的開設門檻，改為“財政部負責核準財政專戶”，而不見了“報國務院批準”的明確規定，實際上為各級財政部門保留和新設“財政專戶”開了口子。

一位財稅系統人士坦言，此次預算法實施條例的公開征求意見主要由財政部起草，但也是經過國務院批準的，代表國家意志，大部分內容還是遵循《預算法》的主體原則，對于財政部門職能擴大的說法，征求意見稿雖有涉及，但部門法規的局限性也正在此。

對于財政部門權限的加大，有地方財政官員向媒體表示：“財政部門只是政府的執行機構，審批權能提反對意見，但反對意見有些時候起不到多大作用，這跟政府部門的決策機制有關。財政是經濟運行和行政管理的表象，矛盾問題體現在財政上，但根子不在財政部門，有些改革只靠財政部門也推不動。”

人大的預算監督職責

財政在經濟發展過程中起到至關重要的作用，不過在實際工作中，財政部門權力的擴張似乎并不能解決所有難題。市場普遍預期，財政部門職責提升固然是好事，但要真正發揮作用，在現實中仍會經受考驗，只有通過立法形式，以法來約束，才能最終提高改革成效。

如何實現對財政部門的監督，《實施條例》并沒有太多規定。劉劍文指出，《實施條例》是國務院制定的，主要用來規范政府行為，不能規定人大怎么做。新《預算法》明確指出，人大對預算有監督職責，《實施條例》需要承接相關規定，如明確各級政府應接受本級人大常委會監督，政府怎么配合人大來做監督的工作等。

有學者建議明確預算公開和預算監督的方式與內容，如何花納稅人的錢，一分一厘都應該讓納稅人及人大代表知曉。修改《實施條例》的第一條，說明立法宗旨、立法精神，落實新《預算法》的立法精神。

學者提出全面修訂《預算法實施條例》。重新組建實施條例草案起草組，由國務院法制辦牽頭，財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、海關總署、審計署、國家發展改革委等行政部門和作為政府預算實施的相關單位應當參與起草過程，聽取并合理吸收相關部門、各單位的意見，并征求全國人大財經委和預算工作委、地方人大以及資深專家的意見。