杜絕“拍腦袋決策”

吳明場

廣州作為國家中心城市，管理人口逾1600萬、經濟總量超1.66萬億元，涉及產業發展、城鄉規劃、土地利用、生態環保和民生事業等重大決策事項眾多，任何一項決策錯誤，均可能造成難以彌補的嚴重后果。近年來，廣州市先行先試，大膽探索， 通過規范完善重大行政決策程序，不斷提升政府決策法治化水平。

立法為決策法治化提供制度保障

廣州市先后出臺了一系列重大行政決策的程序規范。在制度方面，建立了行政決策的報告制度、民主協商制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、合法性審查制度、監督制度。目前，廣州市重大行政決策程序制度以《廣州市政府工作規則》為主導，以政府規章《廣州市重大行政決策程序規定》為核心，由《重大民生決策公眾征詢工作規定》《廣州市重大行政決策目錄管理試行辦法》等系列制度為配套，形成了程序完備的重大行政決策程序制度體系。同時，自覺接受廣州市人大對重大行政決策的監督和政協的民主監督。

合法性審查保證決策在法治軌道上進行

廣州市一直高度重視依法決策，建立了以政府法制機構為主導，政府法律咨詢專家、社會律師、專家學者深度參與的決策合法性審查機制。一是加強對行政規范性文件的合法性審查。目前，市政府發布的規范性文件已100%經過市政府法制機構前置審查。所有提交政府常務會議審議的行政規范性文件，必須先經市政府法制機構合法性審查，否則，不予審議。二是加強對重大事項的合法性審查。市政府法制機構設立法律事務處，專門負責集中處理市政府的重大決策事項。對涉及重大項目投資、國土資源利用、重大規劃調整、重大戰略部署等事項出具法律意見書，進行合法性把關。三是加強對政府合同的合法性審查。2012年制定了《廣州市政府合同管理規定》，凡是市政府及其工作部門作為一方當事人所訂立的涉及國有資產財政資金使用和自然資源公共資源利用的協議都需要在簽訂前由法制機構進行合法性審查。四是注重運用“外腦”，建立了政府法律咨詢專家和部門聘請常年法律顧問制度。制定《廣州市政府法律咨詢專家管理辦法》和《廣州市政府部門聘請常年法律顧問辦法》，充分發揮法律咨詢專家、社會律師在決策過程中的合法性論證作用。

公眾參與讓決策更合乎民心

2003年1月1日起施行的《廣州市政府信息公開規定》，率先在全國以政府規章形式明確打造公開、透明、陽光政府。2004年，在摩托車限行的決策前，召開市區摩托車限行方案聽證會，充分考慮民眾要求循序漸進以及給予車主損失適當補償等合理意見，決策取得了良好社會效果。2009年，通過公眾的廣泛參與、與政府良性互動，促成政府對番禺垃圾焚燒發電項目的科學審慎決策。2010年，制定了《重大民生決策公眾征詢工作規定》，進一步規范重大民生決策公眾征詢工作。2012年開始，積極探索基層民主協商的新路徑，通過設立公眾咨詢監督委員會，廣接民智，廣聚民心。目前，全市涉及教育、公共交通、“三舊”改造、自來水、污水處理等收費和重大項目招投標等關系到人民群眾切身利益的重大事項，注重聽取社會各界的意見，保證決策順應民意、合乎民心。

在加強公眾參與決策的同時，廣州市在重大行政決策中積極發揮專家的作用。2005年，建立了市政府決策咨詢專家庫，提交市政府常務會議討論的重大行政決策事項，應當經過專家論證。例如，在解決公共服務均等化民生問題、廣州空氣污染、舊城區和城中村改造、城市交通堵塞等問題上，堅持先咨詢論證，再研究決策，充分發揮咨詢專家的作用和優勢，做到集思廣益，避免和減少決策失誤與決策風險。

兩次評估確保決策有效執行

廣州市將決策風險評估制度納入重大行政決策的必經程序。例如，出臺《廣州市國有土地上房屋征收風險評估試行辦法》，明確了實施風險評估的責任主體、評估內容和評估程序，特別是規定暫不具備實施條件的征收項目，在評估風險預警評價建議轉化為可實施前，一律不予實施。在房屋征收與補償工作中，這一制度保障降低了群眾不理解、不支持甚至抵制的風險。

決策后的跟蹤評估制度也是重要一環。2009年，廣州市曾決定停止所有戶外廣告的登記、續期和變更，將全市的戶外廣告點位設置使用權全部由城管部門組織拍賣，市政府收取拍賣所得40%的價款。實施后，經評估，因規定不夠規范和合理，2010年實施的《廣州市戶外廣告和招牌設置管理辦法》中，修改和完善了原有規定，明確廣州市的公有物業應以公開拍賣方式出讓其戶外廣告位置使用權。私有物業不經拍賣，依程序直接申請設置?！稄V州市重大行政決策程序規定》和《廣州市政府工作規則》明確要求行政決策，特別是重大行政決策，應當定期進行評估，如果出現導致決策目標全部或部分不能實現的情形的，決策執行主辦部門應當提出停止執行、暫緩執行或修改決策內容的建議，經政府批準后實施。

重大行政決策體系的建立運行，有效推進了廣州市各級政府討論決定重大事項工作的發展。市政府領導班子帶頭遵守有關決策要求，堅持“四不決策”原則，即不經過認真調查研究的不決策、不經過科學論證的不決策、不符合決策程序的不決策、不符合法律法規的不決策，自覺接受各方面的監督，為全市各級行政機關科學、民主、依法決策做出表率。通過實行科學、民主、依法決策，避免或減少了決策失誤，從源頭上消除或減少行政爭議，也增強了政府的依法行政能力。

（作者為廣州市人民政府法制辦公室黨組書記、主任）endprint