用五項程序確保重大行政決策科學民主

袁曙宏

決策是行政行為的起點，規范決策行為是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的前端。行政機關能否做到依法決策，直接體現著其依法行政水平的高低，直接決定著政府職能全面正確履行，直接關系到2020年法治政府基本建成目標的實現。

多年來，各級行政機關在推進依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經驗好做法，決策的法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應決策而不決策等問題也比較嚴重，損害了國家利益，侵害了群眾權益，影響了黨和政府形象。深入推進依法行政、加快建設法治政府，迫切需要健全依法決策機制，出臺統一的重大行政決策程序制度，明確重大行政決策事項、主體、權限、程序和責任，著力推動重大改革、重要規劃、重大民生、政府重大投資和建設項目等重點領域決策的法治化，以科學、剛性的決策制度約束規范決策行為，切實提高決策質量，努力控制決策風險，及時糾正違法不當決策，不斷增強政府公信力和執行力。

黨的十八屆四中全會提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是對健全依法決策機制主要內容提出的明確要求。要通過制定重大行政決策程序法律法規，明確規范五項程序的重點內容和步驟，把重大行政決策納入法治化軌道。

公眾參與。公眾參與是民主決策的重要體現，也是與群眾關系最直接最密切的決策程序。決策中的公眾參與工作做得越實越細越透，越能夯實決策的社會基礎，越有利于決策后的執行和實施。要把握好社會公眾“我要參與”的訴求和行政機關“我能做到”的限度，堅持“有限事項、多種方式、有據采納、積極推進”。“有限事項”，就是對重大民生決策或者決策中涉及社會公眾切身利益的事項，采取多種方式廣泛聽取社會公眾特別是利害關系人的意見。“多種方式”，就是可以采取座談會、公開征求意見、聽證會、問卷調查、實地走訪等多種方式方法，深入基層、走近群眾，全面了解切身利益受到影響的各方面群體特別是弱勢群體對決策的意見建議。“有據采納”，就是要把公眾意見作為決策的重要參考，認真研究公眾意見并做好后續處理，合理意見要充分采納，合法訴求要切實解決，對有重大分歧的問題要加強研究論證、反復協商協調，對公眾意見的采納情況、理由以及政府的取舍意見和考慮要及時公開反饋，這樣即使最終決策不能讓所有人滿意，大部分人也能釋然接受。“積極推進”，就是首先要把法律法規要求的“規定動作”做實做到位，決不“走過場”，同時積極創造條件，大膽嘗試運用微博、微信等各種創新方式推動公眾參與。

專家論證。專家論證是科學決策的重要體現。科學決策不是要求行政機關工作人員成為事事通、樣樣行的科學家和專門家，而是要具備基本的科學思維，懂得把專業性、技術性問題交給專家，善于組織好專家進行科學論證評估，尊重專家意見，杜絕拍腦袋、憑感覺決策，或者局限于一時一地一事的個人經驗決策。搞好專家論證，必須“選好專家、用好專家、待好專家”。“選好專家”，就是要健全專家遴選機制，打破只選“說行” “說好”的聽話專家的“潛規則”，真正把專業能力、資質、經驗和誠信作為主要遴選標準。“用好專家”，就是要為論證提供必要支持，使專家在充分了解政策背景、決策目標等信息的基礎上開展論證工作;建立專家論證公開制度，通過公開機制促使其客觀、獨立、科學、負責地提出論證意見。“待好專家”，就是要提供適當禮遇和合理報酬，給予適度激勵;認真對待論證意見并反饋采納情況，以示充分尊重。

風險評估。世界上不存在有百害而無一利的事物，現實中也不存在只有好處而沒有風險的決策。把風險評估作為決策的法定程序，是防范決策風險、減少決策失誤的重要舉措，能夠保證決策者在全面清醒認識決策負面影響的基礎上進行決策。我國的決策風險評估尚處于起步階段，存在評估機構不夠專業、中立，評估機制不夠完善，評估過程不夠透明等問題。開展決策風險評估，要做到“應評盡評、綜合評估、風險可控”。“應評盡評”，就是對重大決策事項要組織排查主要風險源、風險點，經排查認為存在社會穩定、環境、經濟等風險的，應當按照規定進行風險評估，評估決策實施可能造成的不利影響，以及決策方案的合理性、可行性和可控性。應當進行風險評估而未評估的，一律不得作出決策。“綜合評估”，就是要多方權衡、綜合評判，通過輿情跟蹤、抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式，全面查找風險源、風險點，對決策可能引發的風險進行科學預測、綜合研判，實事求是地確定風險等級，有針對性地提出風險防范措施和化解處置預案。“風險可控”，就是要把風險評估結論作為決策的重要依據，把風險是否可控作為作出決策的重要標準，保證在統籌兼顧的基礎上審慎決策，既不能無視風險亂決策，也不能患得患失不敢決策。在決策過程中，經評估認為大部分群眾有意見、反應特別強烈、可能引發大規模群體性事件的，應當區別情況作出不實施的決策，或者調整決策方案、降低風險等級后再行決策。經評估認為風險可控、可以作出決策的，也要把握好時機，把風險防范和化解處置的責任與措施落實在決策之前。

合法性審查。合法性審查是依法決策的重要保障。隨著依法決策觀念逐漸確立，把出臺規范性文件等政策措施類決策和政府訂立合同等涉法事項交由法制機構進行合法性審查，已成為各地區各部門決策實踐的普遍做法。但也存在著一些問題，如：審查的事項范圍有限，尚未覆蓋政府決策各個領域;法制機構的審查力量和能力還比較薄弱，承擔不了更多審查任務;審查把關還不嚴，很多情況下只能“開路條”，不讓“設關卡”。將合法性審查作為決策法定程序，要求法制機構主要從以下方面全面審查決策涉及的法律問題，提出審查意見：一是決策事項是否于法有據，經審查認為不屬于決策機關法定職權范圍的，建議不決策或者按照規定提請有權機關進行審批、依法授權。二是決策程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合規定的，建議補正或者重新履行相關程序。三是決策內容是否依法合規，經審查認為決策方案、備選方案或者風險防范化解處置措施等不符合有關法律、法規、規章及國家政策規定的，建議進行修改。未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交會議討論。

集體討論決定。集體討論決定是民主決策的重要內容。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規定，政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。由此可見，集體討論決定是落實行政首長負責制的必要制度形式，對重大決策事項未經集體討論不得作出決策。集體討論的目的是幫助行政首長更好地了解情況、集思廣益、作出決策。實踐中，重大決策作出前進行集體討論，已成為大多數行政機關的普遍做法。堅持集體討論決定，要求行政機關做到：一是審議形式符合法律規定。重大行政決策應當由政府常務會議、全體會議或者部門領導班子會議討論決定。二是審議過程充分發揚民主。審議過程不能成為會議組成人員的“點頭會”和行政首長的“一言堂”。承辦單位要介紹決策方案及其法律法規政策依據、履行決策法定程序的有關情況、各方面提出的不同意見及研究處理情況等，會議組成人員要充分發表意見。行政首長和其他會議組成人員的意見、會議討論情況和決定應當如實記錄。

（作者為國務院法制辦副主任）endprint