經濟新常態下的人社工作之二：應對人口老齡化

董志超

國際上通常的標準是，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。2000年11月底第五次人口普查，我國65歲以上老年人口已達8811萬人，占總人口6.96%，60歲以上人口達1.3億人，占總人口10.2%，這標志著中國已進入了老年型社會，到2010年11月1日零時為標準時點的第六次全國人口普查，0-14歲人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29個百分點；60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點。

“中國人口年齡結構的變化，說明隨著中國經濟社會快速發展，人民生活水平和醫療衛生保健事業的巨大改善，生育率持續保持較低水平，老齡化進程逐步加快。2014年，中國60歲及以上老年人口達到2.12億，占總人口的15.5%，規模與現在歐洲三大國（德國、法國、英國）的人口總量相當。按照目前的趨勢發展，可以預計，到本世紀中葉，我國60歲及以上老年人口可能達到4.5億-4.7億。老齡化已成為21世紀不可逆轉的世界性趨勢。

人口老齡化給經濟社會發展帶來的挑戰是顯而易見的。一方面年輕的勞動力供給下降，另一方面養老壓力增大，公共財政在基本養老金、退休金、保險費補貼和醫療方面的支出增加。據測算，2015年到2050年期間，全社會用于養老、醫療、照料、福利與設施方面的費用占GDP的比例可能會接近歐洲國家的平均水平。老齡化使人口結構老化，居民儲蓄率的變化因而呈現先增后降的倒U型，由于退休金的替代率下降速度更快，最終導致全社會儲蓄率下降，影響社會資本的形成，也會使消費能力下降，導致需求不足。此外，政府財政面臨收入減緩和養老、醫療等社會保障支出增加的雙重擠壓，將嚴重制約政府的直接投資和間接引導投資的能力”①。

與其說人口老齡化是經濟新常態下的一個重要表現，不如說人口老齡化大趨勢下的經濟新常態。低增長、調結構再加上人口老齡化，矛盾交織在一起，使得情況更加嚴峻復雜。面對這種趨勢，黨中央已經做出了決策部署。在十八屆三中全會報告中明確提出了養老保險制度改革和研究延遲退休政策，這給人社工作指明了方向。

第一，延遲退休。延遲退休的好處顯而易見，一方面隨著醫療健康水平的提高，人們有條件延長就業年限，這也是世界各國的共同趨勢。另一方面，也可以減緩養老醫療等方面的財政支出壓力。我國已經著手制定有關延遲退休政策。其實，早在上世紀90年代，國家就已經出臺了相關文件，對高級專家、處級女干部退休年齡的政策做出了調整。

第二，養老保險改革。我國長期存在的機關企事業單位養老制度“雙軌制”導致嚴重的社會不公，新農保、城鎮居民、城鎮職工三種養老制度并存，再加上沒有納入養老保險制度的機關事業單位，使得養老保險待遇相差很大。同時，新農保的養老保障水平也較低。2015年1月國務院發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），這次改革將改變養老保險制度中的“雙軌制”，實現了機關企事業單位職工養老保險制度的統一。

第三，放開“單獨二胎”政策。提高生育率，增加新生人口數量。政策實施以來，新生人口有所增加，今后還有可能考慮更大程度的放開，已解決年輕勞動力供給不足的問題。

雖然這三個方面的政策，是應對人口老齡化的重要舉措，但顯然還遠遠不能解決人口老齡化帶來的諸多矛盾。從人社工作方面看有以下幾方面的情況需要深入調研，提出更加具體的方案：

首先，勞動密集型企業的社保壓力無疑會增大，而這些企業又是解決就業的重要渠道。新常態下，轉型過程中，企業的經濟效益嚴重下滑，給企業帶來不小的壓力，事實上，我國一些省市已經出臺了中小微企業、科技型小企業降低社保繳費率的政策。我國城鎮職工養老保險繳費率是28%，這在世界范圍內都屬于較高的繳費率，考慮到我國國情，尤其是經濟新常態，適度降低繳費率是需要的，尤其是對于勞動密集型企業。但降低多少，對哪些用人單位實行降低繳費率的政策還需要深入的調研和精算平衡。

其次，2015年發布的關于養老保險并軌改革，使得近4000萬人納入養老保險，而這些人都沒有建立個人賬戶，也就是說個人賬戶是空賬，加上過去的欠賬，個人賬戶空賬額會高達數千億元，這是短期內財政難于承受的壓力。一些專家根據精算理論和養老保險的國際社會實踐，提出“名義賬戶”的概念，即不做實個人賬戶，通過現收現付、養老保險基金、事業年金、企業年金的運營，保障退休人員的養老金收入保持在合理水平上。這就帶來了“虛”與“實”的矛盾，一方面有些省市在做實，有些省市欠賬較多，社保異地轉移就存在困難。名義賬戶目前看是可行的，但落實到具體政策上還有許多細節需要深入調查和精算。

第三，企業年金是根據企業情況自主選擇，而事業單位則全部實施。從補充養老保險角度看顯然是不統一的，這是否會產生新的不公平，也是人們存在的疑問。其實，各類不同群體的養老保險替代率是不同的，一般來說，公共部門由于平均收入水平低于私營部門，因而其養老保險替代率會高于私營部門。替代率是一方面，主要還是看實際能夠拿到的養老金數額。盡管我國已經連續十年增加企業退休人員養老金，但企業與機關事業單位退休人員之間還是存在較大差距，按照現行改革方案，制度是統一了，但視同繳納是多少年？個人指數化工資如何確定？事業單位公益一類和公益二類是否政策相同？這些問題都還沒有確切的答案，以至于至今事業單位養老保險政策還沒有全面實施。如果實施結果是機關事業單位與企業同類人員之間退休待遇仍然差距較大，改革就沒有達到目標。

第四，雖然社保法出臺使得不上社保的行為可以認定為違法行為，但一些行業的企業和從業人員對于養老保險仍然存在認識不足，不上保險的情況很多，目前我國的養老保險還沒有實行強制性保險，這會帶來后顧之憂。

第五，目前，社會關注的重點仍然在養老保險制度改革方面，但老年人的養老現狀和服務應當同時引起政府的高度關注，雖然國家也出臺了一些鼓勵政策，但落實起來還有很大差距。過去是“養兒防老”，現在依然沒有太大改變，獨生子女政策已經使得“養兒防老”越來越靠不住，“養老靠社會”已經成為人們越來越清晰的認知。由于人口老齡化是全世界面臨的共同挑戰，因此，世界各國也都采取了多種對策，其中，多種形式的養老模式需要我們學習借鑒。我國上海等地也有多種養老模式的探索，如：居家養老、社區養老、住房抵押養老、各類公立私立養老機構養老等等。中國目前社會化養老水平及質量還存在很大差距，人們對社會養老機構的信任度隨著一些媒體對養老機構惡性事件的曝光而更加憂慮。我國目前還處于如何提高養老保險水平階段，也就是怎樣提高養老金，而對于老年人的養老服務還遠遠跟不上實際需要，以北京為例，2013年具有北京市戶籍的60周歲以上老年人約251萬，約占戶籍人口總量的20%。按照國際水平，在機構集中養老的老年人比例一般為4%，因此本市需要有10萬張養老床位才能滿足需求。目前全市養老床位總量是8.9萬張，與10萬張的需求還有1.1萬張的差距。養老靠社會對于中國“養兒防老”傳統觀念之間還有個平衡問題，如何形成中國特色的養老制度，既不失親情，又不給子女家人帶來很大負擔還有很長的路要走。

最后，一提人口老齡化，人們往往是負面看的多，其實，人口老齡化也有積極的一面。那就是如何開發“銀色人才”。對于這一新的人力資源開發使命，政府還需要給予更多關注，需要制定針對性的開發利用政策，這方面我們還有大量工作需要做。如：老年志愿者、對老年人的分類管理（年輕老人、老人、年老老人、失能老人。）。老年人中很多人身體好、有經驗、有精力，可以幫助孩子、年輕人成長，給他們在繁重的職場壓力下減負，同時，老年人也得到了價值實現，也有利于老年人的身心健康。

人口老齡化不可逆轉，需要從人口生育、養老保險制度改革、養老政策和服務多方面入手，解決人口的數量、結構與社會經濟發展之間的平衡問題。

注釋：

①金輝：老齡化將影響新常態下的經濟增長，來源：經濟參考報2015-02-27。

（作者系中國人事科學研究院標準化研究室主任、研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）