人民銀行向社會購買服務的法律規制探討

李 森

（中國人民銀行巴州中心支行，新疆 巴州 841000）

一、引言

國務院辦公廳發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號），在國家層面上對政府部門向社會力量購買公共服務作出頂層設計。當前人民銀行向社會購買公共服務取得了一定的成效，但仍存在購買公共服務的法律界定不足、購買范圍不明確、購買合同不規范、監督評估程序不完善等問題，因此從法律規制的角度研究人民銀行向社會購買公共服務，對于提高人民銀行金融服務的效率、降低行政運行成本、強化內部管理具有重要的現實意義。

二、人民銀行向社會力量購買公共服務的現狀

向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制的作用，把政府等部門直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并根據服務數量和質量向其支付費用。參照《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號）中按服務受益對象的分類方式，人民銀行向社會力量購買的公共服務可以分為保障自身正常運轉需要而向社會購買的服務，為履行宏觀調控、市場監管等職能需要而向社會購買的服務，為社會公眾提供的公共服務等三大類，具體來看人民銀行向社會力量購買的三類服務都已經不同程度的進入了實踐發展階段。

（一）第一類向社會購買的服務起步較早且逐步規范

人民銀行為維持自身正常運轉而向社會力量購買的物業管理、信息技術維護、會議服務、車輛保養維修務、重要空白憑證印刷、工程基建等服務已經實踐了多年，部分服務項目已納入到了集中采購目錄進行標準化采購，在提高人民銀行運轉效率、節約資金等方面取得了良好成效。

（二）第二類向社會購買的服務逐步得到推廣

人民銀行作為我國的中央銀行，承擔著制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定等三大職能，人民銀行在履職過程中，通過有選擇性的向社會購買服務可以促進相關職能得到有效發揮，人民銀行購買的該類服務項目證逐步得到推廣。比如：向科技公司購買先關業務系統服務，向高校、專業數據采集機構購買數據統計服務，向勞務派遣公司購買專業人力資源服務等。

（三）第三類向社會公眾提供的公共服務尚有很大發展空間

人民銀行向社會提供的公共服務主要是指基于人民銀行職責而衍生的面向社會公眾提供的公共服務，包括征信查詢、金融消費者權益保護、金融知識宣傳、人民幣清分等，目前仍由人民銀行主要向社會公眾提供該類公共服務。如果將這類公共服務從人民銀行現有的職責范圍內剝奪出來，以向社會力量合作或者購買公眾服務形式向社會提供，不僅能夠節約人民銀行人力資源，而且還能夠實現人民銀行、社會公眾和第三方的共贏，比如：引入社會資本開展人民幣社會化清分工作、聘用專門的服務機構負責信用報告查詢等。

三、人民銀行向社會力量購買公共服務存在的法律困境

（一）國家層面上的立法欠缺導致難于拓展

2003年《政府采購法》是規范政府購買公共服務的主要法律依據，但該法設定的采購范圍僅局限于政府自身消費有關的服務，未明確將購買的公共服務項目納入其中。2013年《政府采購法實施條例》（征求意見稿）第4條，也將政府購買的“服務”概念限定在政府自身的消費項目。缺乏明確的法律依據，會導致人民銀行向社會力量購買公共服務的動力不足和社會力量承接積極性不高，在一定程度上制約了人民銀行合理有序地推進向社會力量購買公共服務工作，達不到節約成本和提高履職效率的目的。

（二）人民銀行關于購買公共服務的配套制度規定不到位

目前人民銀行并沒有出臺相關的配套制度明確規定購買公共服務的范圍，也未將購買公共服務納入財政預算進行統籌管理，對購買公共服務的流程、方式等也沒有作出明確具體的規定，導致實踐中購買服務的可操作性不強。如：人民銀行總行每年會下發關于集中采購項目及標準的通知，但對人民銀行分支機構可以購買公共服務的范圍、采購方式都未作出明確規定。

（三）人民銀行購買公共服務的運行程序存在一定的法律缺陷

具體表現在：一是購買合同的簽訂存在不規范。不同于購買貨物合同，購買服務合同的標的為各類服務，由于人民銀行缺乏統一規范的格式化文本，在合同簽訂上容易形式化，特別是在衡量服務質量標準時往往規定比較模糊，不夠規范細化，執行過程中存在一定風險。二是購買公共服務流程存在缺失。由于能夠承接人民銀行購買服務的社會組織發育不足，且缺乏購買公共服務流程的相關制度規定，容易產生購買信息公開不到位，購買行為不透明等。

（四）人民銀行購買公共服務的監督程序還不夠完善

主要體現在：一是過程監督方面存在不足。人民銀行履購買公共服務的專業性和技術性要求較高，由于缺乏掌握相關技術知識，人民銀行在對合同進行審查時往往難以對合同履行情況進行有效監管。二是服務效果方面評級存在不足。目前，人民銀行服務績效評估缺乏具體的量化指標和規范的工作流程，評估標準比較主觀隨意，主要以人民銀行內設部門評估為主，第三方評估機制引入不足，評估缺乏中立性和專業性。

四、完善人民銀行向社會力量購買公共服務的法律建議

（一）修訂完善購買公共服務的法律依據

盡快修訂《政府采購法》，明確界定公共服務的法律含義，把為履行宏觀調控等職能需要而購買的“公共服務”及面向公眾的提供的“公共服務”納入法律規范之中，為人民銀行等行政部門購買公共服務提供高層次和高效力法律支撐。

（二）人民銀行盡快制定購買公共服務配套的相關規范性文件

根據人民銀行職能作用對購買公共服務的范圍進行劃分，建立健全人民銀行購買公共服務的財務管理制度，將購買公共服務的資金納入預算管理，設立專戶進行規范和約束。同時，完善公共服務集中采購目錄及購買公共服務方式、程序，積極嘗試引導社會資金流入人民銀行向社會提供公共服務的領域。

（三）規范人民銀行購買公共服務的程序性規則

嚴格按照《合同法》的規定訂立合同，推行人民銀行購買公共服務的標準化合同文本，在嚴格履行合同平等原則的基礎上，人民銀行代表公共利益時還應享有一定的特殊權利，包括在公共利益發生變化導致購買服務合同不符合要求時，人民銀行有權單方面變更、解除合同的權利。

（四）完善人民銀行購買公共服務的法律監管制度

建立人民銀行購買公共服務的績效評估制度，重點關注購買服務的質量和使用的滿意度，對一些金額較大或者專業技術較強的項目委托第三方機構實施評估。同時，完善對購買公共服務的過程的法律監督，加強對購買服務的全過程的動態監督。

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