支付機構備付金銀行外部監督效果與原因分析

喻啟紅

（中國人民銀行成都分行，四川 成都 610000）

根據《支付機構客戶備付金存管辦法》的規定，備付金銀行（包括備付金存管銀行和備付金合作銀行）應當履行對備付金銀行賬戶的開立與管理、客戶備付金的存放、使用與劃轉以及客戶備付金信息的核對與校驗等外部監督職責，切實執行事前預防、事中控制、事后報告的全過程監督機制。但在實際情況中，部分備付金銀行的外部監督作用并未達到預期目標，在事前、事中和事后環節都存在一定的失效現象，從而進一步影響客戶備付金監管效果。

一、備付金銀行外部監督現狀

（一）在事前預防環節，備付金銀行未按要求簽訂備付金協議和管理備付金銀行賬戶

有的備付金銀行為爭取“大客戶”，吸收客戶備付金存款，在未獲得其法人授權的情況下開展備付金存管業務，或者未按規定簽訂內容完整的備付金協議，與支付機構的權、責、利不明，不能對支付機構形成有效的事前約束；有的備付金銀行協助支付機構違規開立備付金銀行賬戶，或默許支付機構將自有資金賬戶作為備付金銀行賬戶使用，導致賬戶性質不明、資金權屬不明。

（二）在事中控制環節，備付金銀行未對客戶備付金的劃轉和使用實施有效控制

有的備付金銀行對客戶備付金劃轉支付指令的審核流于形式，未實現對支付指令合法性的實質性審核；未對備付金銀行賬戶向支付機構自有資金賬戶或關聯賬戶劃轉客戶備付金等特殊業務予以高度關注；未實現對客戶備付金劃轉與使用的系統監控，備付金存管系統缺少出金對象“白名單”控制功能、跨行轉賬控制功能和大額異常監控等重要風控功能，客戶備付金外部監督的信息化和技術化水平有待提升。

（三）在事后報告環節，備付金銀行未做好客戶備付金信息的核對校驗工作

有的備付金銀行未充分運用客戶備付金核對校驗這一事后控制手段，將其視為普通的會計對賬工作，僅核對備付金銀行賬戶余額，未核對客戶備付金數據的內在勾稽關系，遲報、漏報、錯報的現象較為普遍；備付金存管系統建設較為滯后，功能不完善，客戶備付金信息核對校驗工作的時效性、準確性得不到保障。

二、原因分析

（一）影響備付金銀行外部監督效果的內在因素

1.利益關系難以平衡。從業務的角度看，備付金銀行與支付機構是合作關系，從備付金的安全角度看，備付金銀行與支付機構是監督者與被監督者的關系，雙重角色導致備付金銀行難以平衡利益沖突。

2.收益成本存在差距。大多數支付機構客戶備付金少、流動性強，其資金沉淀對備付金銀行帶來的收益，小于備付金銀行為履行外部監督職責帶來的系統、人員和管理成本投入，備付金銀行的外部監督主動性與積極性不足。

3.部門之間尚待磨合。備付金存管業務牽涉同一法人備付金銀行的多個職能部門，以及不同地區的多個分支機構，因競爭關系和利益分配不均，同一法人備付金銀行內部尚未形成有效的監督合力，從而影響備付金銀行整體監督效果。

（二）影響備付金銀行外部監督效果的外在因素

1.支付機構存在逆向選擇。客戶備付金沉淀數額越大，支付機構的談判能力越強，在備付金銀行的選擇過程中越占據主導地位。不同法人備付金銀行或不同地區備付金銀行的外部監督力度不同，會導致支付機構逆向選擇，從監督嚴格的備付金銀行換到監督松懈的備付金銀行、從監督嚴格的地區換到監督松懈的地區。

2.備付金銀行失職責任較難界定。比如在審核支付指令的過程，備付金銀行往往按照與支付機構約定的支付指令必載項目，對支付機構提交的支付指令進行完整性和準確性審核，未對支付指令本身的合法性進行審核，從而導致客戶備付金被違規使用，備付金銀行失職責任難以準確界定。

3.行政處罰力度過低。《非金融機構支付服務管理辦法》對備付金銀行設定了限期整改、警告、處1萬元以上3萬元以下罰款、責令暫停或終止客戶備付金存管業務的行政處罰。相對于可能造成的客戶備付金損失，行政處罰力度過低，不能起到威懾、懲戒作用。

三、監管建議

（一）實現備付金銀行“可進可退”

備付金銀行不能因為利益原因，忽視和弱化對客戶備付金的外部監督職責，拒絕或減少對客戶備付金外部監督履職成本的投入，對于存在此情況的備付金銀行，監管機構應在評估后對其實行退出機制。

（二）嚴格備付金銀行法人職責

嚴格要求備付金銀行法人對客戶備付金外部監督負總責，對備付金存管業務實施統一談判、統一授權、統一定價、統一系統接口、統一內部管理，將客戶備付金外部監督具體工作職責落實到支付機構法人所在地的省級分支機構，壓縮支付機構與備付金銀行的博弈空間，減少支付機構逆向選擇的可能。

（三）落實備付金存管系統建設要求

以備付金出金路徑有效控制、備付金信息核對校驗、備付金異常監測報警為建設標準，以實現T+2日內對T日客戶備付金信息完成核對校驗為建設目標，督促備付金銀行完善備付金存管系統功能，實現與支付機構業務系統對接，充分發揮客戶備付金核對校驗機制對于防控客戶備付金風險的重要作用。

（四）加大處罰力度

建議參照《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律規定，設定對備付金銀行相關人員的處罰條款，追究對備付金銀行和相關責任人的民事賠償責任，增加備付金銀行的違規成本。

[1]馬永保.第三方互聯網支付經濟法規制研究[D].安徽大學，2014.

[2]郭強.備付金銀行對支付機構客戶備付金監督管理存在的問題及改進建議[J].金融論壇,2015(08).