支付機(jī)構(gòu)備付金銀行外部監(jiān)督效果與原因分析

喻啟紅

（中國(guó)人民銀行成都分行，四川 成都 610000）

根據(jù)《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》的規(guī)定，備付金銀行（包括備付金存管銀行和備付金合作銀行）應(yīng)當(dāng)履行對(duì)備付金銀行賬戶的開(kāi)立與管理、客戶備付金的存放、使用與劃轉(zhuǎn)以及客戶備付金信息的核對(duì)與校驗(yàn)等外部監(jiān)督職責(zé)，切實(shí)執(zhí)行事前預(yù)防、事中控制、事后報(bào)告的全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制。但在實(shí)際情況中，部分備付金銀行的外部監(jiān)督作用并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，在事前、事中和事后環(huán)節(jié)都存在一定的失效現(xiàn)象，從而進(jìn)一步影響客戶備付金監(jiān)管效果。

一、備付金銀行外部監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）在事前預(yù)防環(huán)節(jié)，備付金銀行未按要求簽訂備付金協(xié)議和管理備付金銀行賬戶

有的備付金銀行為爭(zhēng)取“大客戶”，吸收客戶備付金存款，在未獲得其法人授權(quán)的情況下開(kāi)展備付金存管業(yè)務(wù)，或者未按規(guī)定簽訂內(nèi)容完整的備付金協(xié)議，與支付機(jī)構(gòu)的權(quán)、責(zé)、利不明，不能對(duì)支付機(jī)構(gòu)形成有效的事前約束；有的備付金銀行協(xié)助支付機(jī)構(gòu)違規(guī)開(kāi)立備付金銀行賬戶，或默許支付機(jī)構(gòu)將自有資金賬戶作為備付金銀行賬戶使用，導(dǎo)致賬戶性質(zhì)不明、資金權(quán)屬不明。

（二）在事中控制環(huán)節(jié)，備付金銀行未對(duì)客戶備付金的劃轉(zhuǎn)和使用實(shí)施有效控制

有的備付金銀行對(duì)客戶備付金劃轉(zhuǎn)支付指令的審核流于形式，未實(shí)現(xiàn)對(duì)支付指令合法性的實(shí)質(zhì)性審核；未對(duì)備付金銀行賬戶向支付機(jī)構(gòu)自有資金賬戶或關(guān)聯(lián)賬戶劃轉(zhuǎn)客戶備付金等特殊業(yè)務(wù)予以高度關(guān)注；未實(shí)現(xiàn)對(duì)客戶備付金劃轉(zhuǎn)與使用的系統(tǒng)監(jiān)控，備付金存管系統(tǒng)缺少出金對(duì)象“白名單”控制功能、跨行轉(zhuǎn)賬控制功能和大額異常監(jiān)控等重要風(fēng)控功能，客戶備付金外部監(jiān)督的信息化和技術(shù)化水平有待提升。

（三）在事后報(bào)告環(huán)節(jié)，備付金銀行未做好客戶備付金信息的核對(duì)校驗(yàn)工作

有的備付金銀行未充分運(yùn)用客戶備付金核對(duì)校驗(yàn)這一事后控制手段，將其視為普通的會(huì)計(jì)對(duì)賬工作，僅核對(duì)備付金銀行賬戶余額，未核對(duì)客戶備付金數(shù)據(jù)的內(nèi)在勾稽關(guān)系，遲報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的現(xiàn)象較為普遍；備付金存管系統(tǒng)建設(shè)較為滯后，功能不完善，客戶備付金信息核對(duì)校驗(yàn)工作的時(shí)效性、準(zhǔn)確性得不到保障。

二、原因分析

（一）影響備付金銀行外部監(jiān)督效果的內(nèi)在因素

1.利益關(guān)系難以平衡。從業(yè)務(wù)的角度看，備付金銀行與支付機(jī)構(gòu)是合作關(guān)系，從備付金的安全角度看，備付金銀行與支付機(jī)構(gòu)是監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，雙重角色導(dǎo)致備付金銀行難以平衡利益沖突。

2.收益成本存在差距。大多數(shù)支付機(jī)構(gòu)客戶備付金少、流動(dòng)性強(qiáng)，其資金沉淀對(duì)備付金銀行帶來(lái)的收益，小于備付金銀行為履行外部監(jiān)督職責(zé)帶來(lái)的系統(tǒng)、人員和管理成本投入，備付金銀行的外部監(jiān)督主動(dòng)性與積極性不足。

3.部門(mén)之間尚待磨合。備付金存管業(yè)務(wù)牽涉同一法人備付金銀行的多個(gè)職能部門(mén)，以及不同地區(qū)的多個(gè)分支機(jī)構(gòu)，因競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系和利益分配不均，同一法人備付金銀行內(nèi)部尚未形成有效的監(jiān)督合力，從而影響備付金銀行整體監(jiān)督效果。

（二）影響備付金銀行外部監(jiān)督效果的外在因素

1.支付機(jī)構(gòu)存在逆向選擇。客戶備付金沉淀數(shù)額越大，支付機(jī)構(gòu)的談判能力越強(qiáng)，在備付金銀行的選擇過(guò)程中越占據(jù)主導(dǎo)地位。不同法人備付金銀行或不同地區(qū)備付金銀行的外部監(jiān)督力度不同，會(huì)導(dǎo)致支付機(jī)構(gòu)逆向選擇，從監(jiān)督嚴(yán)格的備付金銀行換到監(jiān)督松懈的備付金銀行、從監(jiān)督嚴(yán)格的地區(qū)換到監(jiān)督松懈的地區(qū)。

2.備付金銀行失職責(zé)任較難界定。比如在審核支付指令的過(guò)程，備付金銀行往往按照與支付機(jī)構(gòu)約定的支付指令必載項(xiàng)目，對(duì)支付機(jī)構(gòu)提交的支付指令進(jìn)行完整性和準(zhǔn)確性審核，未對(duì)支付指令本身的合法性進(jìn)行審核，從而導(dǎo)致客戶備付金被違規(guī)使用，備付金銀行失職責(zé)任難以準(zhǔn)確界定。

3.行政處罰力度過(guò)低。《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》對(duì)備付金銀行設(shè)定了限期整改、警告、處1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下罰款、責(zé)令暫停或終止客戶備付金存管業(yè)務(wù)的行政處罰。相對(duì)于可能造成的客戶備付金損失，行政處罰力度過(guò)低，不能起到威懾、懲戒作用。

三、監(jiān)管建議

（一）實(shí)現(xiàn)備付金銀行“可進(jìn)可退”

備付金銀行不能因?yàn)槔嬖颍鲆暫腿趸瘜?duì)客戶備付金的外部監(jiān)督職責(zé)，拒絕或減少對(duì)客戶備付金外部監(jiān)督履職成本的投入，對(duì)于存在此情況的備付金銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在評(píng)估后對(duì)其實(shí)行退出機(jī)制。

（二）嚴(yán)格備付金銀行法人職責(zé)

嚴(yán)格要求備付金銀行法人對(duì)客戶備付金外部監(jiān)督負(fù)總責(zé)，對(duì)備付金存管業(yè)務(wù)實(shí)施統(tǒng)一談判、統(tǒng)一授權(quán)、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一系統(tǒng)接口、統(tǒng)一內(nèi)部管理，將客戶備付金外部監(jiān)督具體工作職責(zé)落實(shí)到支付機(jī)構(gòu)法人所在地的省級(jí)分支機(jī)構(gòu)，壓縮支付機(jī)構(gòu)與備付金銀行的博弈空間，減少支付機(jī)構(gòu)逆向選擇的可能。

（三）落實(shí)備付金存管系統(tǒng)建設(shè)要求

以備付金出金路徑有效控制、備付金信息核對(duì)校驗(yàn)、備付金異常監(jiān)測(cè)報(bào)警為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)T+2日內(nèi)對(duì)T日客戶備付金信息完成核對(duì)校驗(yàn)為建設(shè)目標(biāo)，督促備付金銀行完善備付金存管系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)與支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，充分發(fā)揮客戶備付金核對(duì)校驗(yàn)機(jī)制對(duì)于防控客戶備付金風(fēng)險(xiǎn)的重要作用。

（四）加大處罰力度

建議參照《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律規(guī)定，設(shè)定對(duì)備付金銀行相關(guān)人員的處罰條款，追究對(duì)備付金銀行和相關(guān)責(zé)任人的民事賠償責(zé)任，增加備付金銀行的違規(guī)成本。

[1]馬永保.第三方互聯(lián)網(wǎng)支付經(jīng)濟(jì)法規(guī)制研究[D].安徽大學(xué)，2014.

[2]郭強(qiáng).備付金銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)客戶備付金監(jiān)督管理存在的問(wèn)題及改進(jìn)建議[J].金融論壇,2015(08).