推動城軌交通用地綜合開發

國土資源部土地利用管理司用地處處長_雷愛先

根據會議安排，我發言的主題是“城市軌道交通物業發展中的土地利用政策”，主要從現行土地利用政策的主要內容，城市軌道交通綜合開發涉及的土地利用政策，以及促進城市軌道交通用地綜合開發和節約集約利用的創新探索，談一些個人觀點，與大家交流。

經濟社會發展和各項監審離不開土地這一載體。就某一個建設項目、某一個產業、某一領域而言，土地利用政策的實際含義就是能不能供應土地、供多大規模的土地、以有償方式還是無償方式供地、市場定價還是非市場定價、土地使用權可以轉讓出租抵押還是不能轉讓出租抵押。用土地利用的專業術語，土地利用政策就是供地政策、供地標準、供地方式、供地價格、土地權能的多因素組合。經過三十多年的改革，我國建立了較為健全、完善的國有土地使用制度，在包括城市軌道交通建設在內的各項經濟社會發展中發揮了重要的制度保障作用。

就城市軌道交通用地的供地方式來說，現行《土地管理法》明確規定，城市基礎設施用地可以劃撥供應；在供地標準上，住房和城鄉建設部、國土資源部、原鐵道部2008年發布了《新建鐵路工程項目建設用地指標》（建標【2008】232號），明確城際鐵路用地可以參照該指標設計、立項、報批；在供地價格和權能上，城市軌道交通用地繳納劃撥土地使用權價款，取得劃撥建設用地使用權。近年來，國家對城市軌道交通項目用地，做到了保障用地指標、實行劃撥供應。

應該說，就單一用途的軌道交通項目來說，土地利用政策的保障作用是明確的，支持力度也很大。而城市軌道交通場站及周邊土地利用，在土地利用政策上，是多種土地用途、多種供地方式、多種地價測算、多種權利類型上的綜合運用。就需要多部法律法規政策的組合運用?！吨腥A人民共和國物權法》136條規定：建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立；138條規定：工業、商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院第55號令）第12條規定土地使用權出讓最高年限居住用地70年，工業用地50年，教育科技文化衛生體育用地50年，商業旅游娛樂用地50年，綜合用地50年。國土資源部發布的21號令（《協議出讓國有土地使用權規定》）、39號令（《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》），詳細規定了國有土地出讓方案編制、地價評估和底價確定、公開出讓程序等，通過市場配置土地資源的制度體系已經構建完成。城市軌道交通場站及周邊土地利用，也應當符合上述法律規定。

因此，城市軌道交通建設和場站及周邊的土地綜合開發，在供地方式上，就必須面對劃撥還是出讓、招標拍賣掛牌出讓還是協議出讓的問題。在使用年期上，要解決軌道交通用地50年、商業開發用地40年、居住用地70年的統籌考慮問題。在地價評估和底價確定上，土地用途適用不同地價。在權利設定上，涉及地表、地上、地下土地使用權的分層設定、確權、登記、發證問題。

國土資源部高度關注城市軌道交通發展，各地積極研究土地配套支持政策。2008年，深圳市出讓前海地塊，開發內容既有軌道建設，也有商品房和保障性住宅開發，就是多用途的綜合開發利用。去年以來，我們對北京、成都、長沙等地的軌道交通用地作過多次調研，與香港鐵路有限公司就軌道交通＋物業開發的模式進行了座談研討。特別是，2014 年2015年的第24、25個全國“6.25”土地日宣傳活動中，國土資源部邀請北京基礎設施投資有限公司和香港鐵路有限公司，就城市軌道交通物業開發中的節地技術、節地模式和節地效果作了宣傳介紹?？隙ǖ卣f，城市軌道交通站場及周邊土地綜合開發，極大地改善了城市交通和環境，提高了土地利用效率，提高了交通運行的效率。這種土地綜合開發利用模式，無論對已有軌道交通場站用地的再開發再利用，還是對新建場站的綜合開發利用，都有應用價值。

國土資源部高度關注城市軌道交通發展，各地積極研究土地配套支持政策。2 0 0 8年，深圳市出讓前海地塊，開發內容既有軌道建設，也有商品房和保障性住宅開發，就是多用途的綜合開發利用

在城市軌道交通綜合開發的土地利用政策上，政府部門可以從四個方面研究制定政策。

一是要將城市軌道交通場站及周邊開發利用的土地進行一體化規劃，通過一體化規劃，完善交通組織、用地布局 和設施條件，增強軌道交通站場和周邊地區的承載能力和服務功能，實現軌道交通與城市道路、公共交通一體化，確定綜合開發中不同空間的功能和利用方式。形成交通設施無縫銜接、商業服務功能完善、居住環境適宜便捷的城鎮土地綜合利用新空間。一體化規劃有利于提高土地利用效率，節約集約利用土地，是土地政策能否支持、多大程度上支持綜合開發的重要因素。

二是要細化城市軌道交通用地綜合開發的控制性詳細規劃并納入供地方案。地鐵城市軌道交通用地綜合開發前期 研究包括區域功能定位、軌道交通與其它交通方式的接駁設 計、市政設施設備一體化設計、交通與商業等功能空間一體設計、車輛段和車站核心區高強度開發設計等內容。因此，要按照綜合布局、立體開發、交通為基礎、其它功能兼容的開發模式，提出街區控制性規劃和地塊控規中不同標高、不同功能的規劃條件，滿足可研、設計、招投標、土地出讓等管理的需要。從土地利用管理上說，規劃確定土地用途、供地方式、土地價格，是土地出讓的前提。規劃條件明確了，供地政策也就明確了。

三是創新土地供應和開發方式。要探索建立適應軌道交通站點、樞紐綜合開發的土地供應方式和鼓勵政策。對已有的軌道交通車輛段、站場用地，在地上或地下增加建筑面積和功能的，可采取協議出讓辦理土地供應。對新建的軌道交通車輛段、站場，應在滿足交通功能的情況下，可以劃撥、協議出讓或租賃、招標拍賣掛牌出讓或租賃、土地使用權作價出資（入股）等不同的供地方式。采取哪些供地方式，應視存量用地還是新增用地、單一用途還是綜合用途、有競爭還是沒有競爭等具體情況而定。在這里，我想就固有土地招標拍賣掛牌政策作兩點說明。一是，作為固有土地資源的市場化配置制度和土地出讓領域黨風廉政建設的重要制度，招標拍賣掛牌出讓在2005年寫入中央紀委的文件，2007年寫入《中華人民共和國物權法》。作為黨紀和國法，招標拍賣掛牌出讓制度不會因一個行業、一個領域的特殊性而作根本性的調整。二是，為服務于產業類型的差異性和土地用途多樣性，土地供應方式是多元化的。在現行土地供應制度安排上，固有土地有劃撥、出讓、租賃、作價出資（入股）、授權經營等多種方式，每種方式有不同的適用范圍和條件，不能簡單地肯定一種供地方式否定另一種供地方式，以一種方式取代另一種方式。軌道交通建設用地供應也是如此。供地的土地只用于軌道交通線路、場站、車輛段建設的，可以劃撥供地，進行商業、房地產等物業開發的，就涉及多種供地方式的選擇和組合，很難泛泛地說必須劃撥或協議出讓或 招標拍賣掛牌出讓，要具體項目具體分析、分類施策。

“當交易費用為正時，制度是重要的”，新制度經濟學重要代表人物諾斯教授高度概括了制度對社會經濟發展的極端重要性。積極探索創新城市軌道交通用地綜合開發的土地利用政策，既是作為制度供應者的政府部門的職責，也是作為制度需求者的城市軌道交通建設主體的責任，只有制度供給有效地契合了制度需求，才會產生正效應。近年來，國家實施節約優先戰略，國土資源部先后發布實施 《節約集約利用土地規定》（第61號部長令）和《關于推進土地節約集約利用的指導意見》（國土資發【2014】119號），要求各地國土資源主管部門研究制定地上地下空間開發利用管理政策，推進土地的多功能立體開發和復合利用。要求各地加大節地技術、節地模式的土地政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制訂鼓勵政策，加快構建節約集約用地的激勵機制。

城市軌道交通用地綜合開發，是一種典型的節地模式，符合節約集約用地的方向，可復制、可推廣。我們將加大土地利用政策的支持力度，推動我國城市軌道交通建設土地節約集約利用，推進城市軌道交通物業加快轉型，探索創新，實施可持續發展。