基層審計機關貫徹新預算法的工作思路

趙明華

一、嚴格預算審計，實現公共預算資金的審計監督全覆蓋

為了推動全口徑預算，嚴肅財經紀律，基層審計機關長期將非稅收入、專項資金作為每年審計監督的重點內容。在審計實踐中，審計機關發現大量違反預算法的行為，主要表現：一是部門預算編制不細化，預算剛性約束不力，一些執收執罰部門和單位存在截留延壓非稅收入的現象；二是非稅收入存在返還現象，導致公共財政資金分配不公；三是違規減免稅費和財政專項收入，使大量財政收入流失。同時，違規征收管理基金，截留挪用，導致預算不完整，資金胡支亂花、財政資金使用效果不好；四是往來資金不清理，掛賬時間長，大量的專項資金使用不經人大審批，資金使用效率低下。新預算法明確將非稅收入、特別是財政超收收入等納入預算管理范圍，把政府的全部收支裝進了法律制度的籠子里，拓展了財政收支審計的內容和范圍。改變了過去只有一般公共預算、政府性基金預算的局面，將國有資本經營預算、社會保險基金預算納入預算范圍。深化了預算的完整性，從法律層面明確了預算資金審計的內容和范圍，為實現預算審計全覆蓋提供了法律保障。

作為基層審計機關要積極推動審計全覆蓋，推動全口徑的預算管理。一是要細化部門預算編制，嚴格預算執行、增強預算的剛性約束；二是積極實行全口徑預算審計，將執收執罰單位所需要的辦案經費全額列入預算管理，保證執法的公正性和嚴肅性，糾正一些部門和單位將非稅收入延壓、截留不上繳財政的違紀違規問題；三是認真清理過渡戶，清理往來戶資金，盤活存量資金、用好增量資金，確保超收收入合法合規使用。特別是要加大對土地出讓金收支的審計力度，清理以前年度土地出讓金流失的問題，把有限的資金用在刀刃上；四是對違規減免專項收入的問題，要加大審計力度，加大追征力度，確保財政收入不流失；五是加大社保資金、惠民資金、“三農”專項資金的審計力度，確保專項資金社會效益的發揮；六是與時俱進，調整審計思路，隨著跨年度預算平衡機制的逐步建立，審計對預算調整權的監督重點將從超收收入的安排使用轉向跨年度預算平衡規模、中長期財政規劃的合理性。尤其是專項結余資金、往來款項資金的分配使用是下一步審計工作思考的重點。

二、嚴格貫徹中央八項規定，進一步加強審計整改和問責

為貫徹黨中央關于厲行節約反對浪費的要求，推動建設廉潔政府，針對現實中存在的奢侈浪費問題，新預算法做出了嚴格規定，硬化支出預算約束。如第十二條確定了“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡”的原則。第三十七條規定嚴控機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出等。原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確。法律責任的缺失和模糊使審計處理僅能提出加強管理、規范行為的建議，在一定程度上導致很多審計查出的問題整改不到位，甚至屢查屢犯。新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度。如對政府及有關部門違規舉債、挪用重點資金，或在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構成犯罪還將依法追究刑事責任等。

支出預算約束的硬化和法律責任的明確，將有助于審計處理意見與預算問責制度落到實處。基層審計機關要加大部門預算支出審計力度，整合力量和資源，改進審計手段，探索聯網審計經驗，擴大財政同級預算審計的范圍，深化審計內容，提高審計實效，關注政府部門運行成本，關注政府“三公”經費及會議費使用，關注公車改革后的動向，從審計層面提出合理化的建議。

三、加強政府性債務審計，促進政府性債務管理的規范化

新預算法頒布以前，地方政府性債務管理比較不規范，債務資金投向不合理，償還機制不明確，債務底子不清，債務邊界不明。新預算法的頒布，為政府性債務資金的合理合法使用奠定制度保障。新預算法要求在嚴格控制風險的前提下有限地放行地方政府舉債，并對地方政府債務問題作出了明確規定：一是限制主體，必須經國務院批準的省級政府才可以舉借債務；二是限制用途，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規模，列入預算調整方案；四是限制方式，采取政府債券方式，嚴格追責。根據新預算法的規定，基層審計機關要結合財政同級預算審計和決算審計，實行縣區政府財政預決算與政府性債務一起審計的模式，摸清情況、揭示風險隱患，為政府性債務動態管理提供強有力的決策依據，確保財政安全，維護區域經濟的可持續發展。

四、加大審計結果公告力度，進一步促進財政預算公開透明

財政預算公開是政府信息公開的重要內容和公共財政的本質要求，對于保障公民的知情權、參與權和監督權，加強法治政府建設具有重要意義。由于在原預算法中對預算公開未作規定，導致各地預算公開范圍不一，程度不一，且普遍存在公開內容不細化，無法了解資金具體用途等問題，使公眾難以進行有效監督。與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規定，并專門指出，除國家保密法規定屬于國家保密的內容以外，預算所有內容都應公開。預算公開貫穿預算編制、執行、調整及決算的全過程，并對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，如對轉移支付、政府債務、機關運行經費等社會高度關注事項也要求公開作出說明，并明確了違反預算公開的法律責任。尤其值得注意的是新預算法還提出對預算執行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開，這不僅完善了審計結果公開制度的法律依據，同時也對審計報告公開程度提出了更高的要求。

此外，由于新預算法的制定和實施正處于我國全面深化改革的時期，對一些符合改革發展方向但一時還難以具體確定的問題僅做了原則性規定。抓緊修訂預算法實施條例及建立相關配套法律制度是當務之急。國家審計可以利用自身的專業優勢，通過在審計中發現問題并提出整改建議，推動財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面法規細則的出臺，為建立現代預算制度提供決策依據。基層審計機關要積極探索，加大審計結果公告的力度，對每年的財政同級預算審計工作報告，專項資金審計報告，重大投資項目審計和領導干部任期經濟責任審計實行網上公告，給廣大群眾繳一本明白賬，自覺接受社會輿論監督，進一步促進預算公開透明。

五、加強審計政策評估功能，提高財政資金的使用效率

十八屆三中全會提出，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。為此，新預算法對預算編制提出了更高的要求，對于重點支出和重點投資項目的預算安排和資金使用績效也明確規定審查的要求。比如，審查預算安排是否符合國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否可行；審查重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當；審查對下級政府的轉移性支出預算是否規范、適當等等。新預算法還重點規范了專項轉移支付，要建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。這些新內容必將拓展國家審計的作業領域，可以預見，隨著審核預算的重點逐步向支出預算和政策拓展，社會各界對審計機關的政策評估功能將提出更多的需要和期望。在政策評估這一新興領域，人大監督與審計監督將出現眾多契合點，有利于形成合力，真正建立協調合作的工作機制，最終推動我國預算體系的不斷完善與發展。基層審計機關，要轉變工作思路，創新工作方法，從過去傳統財政財務收支工作模式跳出來，關注政策執行、資金投向和績效，確保財政資金整體使用效益的提高。積極開展政策跟蹤審計，對重點部門和單位實行政策審計與預算執行審計同步審的工作模式，審系統、系統審，不留空白、不留死角，達到審計一片、規范一片的效果，確保政策的正確貫徹執行和財政資金使用效率的整體提高。

六、積極推行部門和政府財務報告的審簽制度，努力擴展審計鑒證功能

為貫徹落實十八屆三中全會關于“建立權責發生制的政府綜合財務報告”的要求，新預算法第九十七條明確規定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。建立權責發生制政府綜合財務報告制度是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，將從根本上突破傳統財政決算報告制度僅報告當年財政收入、支出及盈余或赤字的框架，能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，從而全面反映各級政府的財務家底。國家審計作為國家治理體系的重要組成部分，為充分發揮“免疫系統”功能，必然要對政府綜合財務報告進行審查并出具鑒證意見，揭示各級政府在財政預算管理、收入成本管理、債務融資管理、財務核算、資金運行效果等方面存在的問題。隨著政府綜合財務報告制度的逐步建立和完善，國家審計要合力調配資源，推動鑒證式審計業務的發展。基層審計機關要大膽探索，勇于實踐，逐步建立健全政府財務報告審計和公開機制，積極探索部門預算草案審簽制度，穩步試點推行，總結經驗，為部門財務報告和政府綜合財務報告審計探索新路徑。

（作者單位：漢中市審計局）