國庫集中支付模式下的財政預算執行審計

李霞

一、國庫集中支付模式下財政預算執行審計遇到了難題

隨著財政改革的不斷深入特別是在國庫集中支付模式下，原來的紙質撥款單不見了，撥出的是什么資金單憑肉眼看不出來了，將資金對應到撥款文件號相當困難，預算科目調賬等做賬痕跡也從最終打印出來的賬冊難以反映，傳統的財政預算執行審計遇到了前所未有的難題，主要表現：

（一）審計思路跟不上形勢

在審計思路上，傳統的財政預算執行審計一般先從審查財政預算編制程序的合規性入手，重點關注一般公共財政收支的真實性、合法性、完整性。由于收集取證難和定性依據缺失等原因，很少嘗試財政支出績效審計的思路，導致審計思路過于狹隘。

（二）審計方法仍然陳舊落后

在審計方法上，傳統的財政預算執行審計一般采取手工查賬法，先從原始的繳款、撥款憑證，總預算會計賬冊和決算報表，各專戶帳證，以及撥款文件和預算指標賬逐個審查，審計方法比較單一落后，費時費力。

（三）審計內容存在盲點盲區

在審計內容上，以檢查一般預算支出為主，稅收收入方面只以檢查地稅部門組織的稅收收入為主，國稅部門組織的收入，地方審計機關甚至無法涉列，存在審計盲區。另外，專項資金、政府性基金、預算超收安排等方面的審計不夠深入。由于審計人力及時間所限，無法就每項專項資金展開到資金使用的具體項目審計，一般情況也無精力重點性地關注某項資金離開國庫或財政專戶后所使用的合法、合規及效益性，導致專項資金及基金支出存在審計盲點。

（四）審計組織松散乏力

財政預算執行審計是一個系統工程，單靠某個科室、某幾個人無法很好的完成工作。但目前的局面是財政預算執行審計計劃階段和實施階段，審計機關各科室各有各的任務，各有各的范圍，很難將審計資源事前整合。財政審計科組成的審計組主要實施財政、地稅、人行國庫的審計，其他科室也是根據年初的項目計劃或者臨時交辦情況安排工作。到了審計報告階段，特別是審計機關呈報審計結果報告和審計工作報告時，將全部科室的審計成果予以事后整合呈報。這種做法雖然也完成了工作，但還是顯得審計組織過于松散，沒有規劃性和前瞻性。另外，組織松散影響了審計溝通的效果。

（五）審計質量難以繼續提高

在國庫集中支付模式下，所有的第一手資料以電子計算機記錄，打印出來的資料難以體現更改的、調整的過程，導致審計取證更困難，審計質量受影響。另外財政預算執行審計是政府的內部審計，審計報告所反映的審計成果必須是政府愿意對外披露的結果，審計獨立性受限也影響審計質量的提高。

二、國庫集中支付模式下如何加強財政預算執行審計

（一）堅持“獨立審計”原則，發揮審計效能作用

1.排除干擾，抓住關鍵環節實施審計工作。開展預算執行審計，首先排除各種干擾因素，一要排除地方政府的干擾，堅持審計的基本職責不動搖。審計要客觀公正的評價地方財政預算執行結果，如實反映財政資金使用效率，要盡量減少財政預算審計報告受地方政府意見的影響，力求客觀公正地為財政預算執行提出意見建議。二要排除被審單位的影響，抓住關鍵環節實施審計。要對財政預算執行的各個環節做到心中有數，有的放矢，排除預算單位設置的審計陷阱，避免走冤枉路，做無用功，確保抓住關鍵，高效實施審計工作。

2.厘清源頭，確保審計數據來源真實可靠。國庫集中支付模式下的財政預算執行審計之所以難以開展，一個重要的原因就是審計情況復雜，審計數據龐雜，審計工作環境繁雜。因此作為參與預算執行審計的工作人員，要保持頭腦高度清晰，要在紛雜的工作中抽絲剝繭，在紛雜中厘清源頭，具體說就是要以預算控制為核心，以預算執行為關鍵，以執行結果為基礎對財政預算執行情況進行審計。同時要注重審計數據來源的可靠性，要保證所有審計數據的原始性和一手性，以審計數據為基礎，科學高效實施審計，努力防止“二手”數據和加工數據影響審計結果。

3.堅持底線，確保審計信息質量不打折。審計結果要做到客觀公正，就必須堅持守住審計底線，這個底線就是審計人員的職責和職業操守，審計人員撰寫審計報告，發表審計意見要客觀公正，要站在獨立第三方的角度對財政預算執行情況發表審計意見。堅持審計工作紀律，不搞人情審計，才能保證審計質量信息不打折扣。從領導到審計組成員都要始終把確保審計質量作為職業紅線，一絲一毫不能逾越。

（二）堅持“閉環審計”原則，發揮審計監督職能

1.開展源頭審計，以預算審計為切入點。國庫集中支付模式下更要把預算審計放在首位，緊緊抓住預算的編制依據，預算數據基礎，預算編制規模以及預算編制的合法性、合規性開展審計，只有將預算編制的情況查清楚，問題找準才能以此為切入點，有效開展預算執行審計。對預算的審計，審計機關應該積極作為，采取提前介入，財審聯網等有效手段，對預算成立，預算追加，預算下達等環節開展事前審計，開展好預算執行源頭審計。

2.嚴格決算審計，嚴把決算審計關鍵環節。決算是財政預算執行結果的報告和反映，國庫集中支付模式下，要從決算結果倒查財政預算執行過程中的預算分配、資金支付是否規范合法。審查決算的真實性和有效性，從而與預算審計相互印證，保證預算執行全過程納入審計過程，并注重查看各個過程之間的聯系以及各個賬套之間的聯系，有效消除審計盲區。

3.注重審計定性，但不拘泥于現有法規，提高審計成果的指導性。審計定性依據是否充分正確，是審計人員和審計機關審理人員，工作的一個標準，但是，財政預算執行審計要提高兩個報告的質量，要為政府和被審計單位提出建設性、宏觀性、前瞻性的建議和意見，要為完善國家法律法規體系建設做貢獻，就得關注一些苗頭性的風險和傾向性的問題，這類情況無法找到已有的法律法規作為定性依據，但審計人員應該予以關注，整理入審計工作底稿，在審計報告中如實反映。當然審計人員要特別注重對國庫集中支付數據的分析和定性依據是否合法，從而有效提高審計質量，使得預算執行審計報告真正成為預算執行管理的“建議書”，促進預算管理更加規范高效。

（三）堅持“改革創新”原則，提高審計質量和效率

1.創新審計思路，不斷提升審計高度。審計人員要站在加強國家治理的高度思考財政預算審計的總體目標，站在完善財政預算管理體制的高度來“服務大局”，以關注群眾關心、社會關注的問題來“突出重點”，學透財政業務的核心流程，從細處著手從高處著眼，不斷創新審計的思路構想。財政預算執行審計不同于一般的審計，在審計過程中，可以將苗頭性、體制性、合情不合規性、合規不合理性問題予以合適披露分析，不能拘囿于現有的法規依據定性處理，從而為政府宏觀決策服務。

2.創新審計方法，大力開展計算機輔助審計。在國庫集中支付模式下，大量的財政數據信息都是電子數據，要完全了解各項財政支出的運行軌跡，單靠原來的手工翻憑證看賬本，已經無法適應工作要求，很難達到預期效果，因此有必要采取人機結合的審計方法。即將數據采集、數據分析讓計算機來幫助完成，將確定審計方向、問題定性，調查取證等交由審計工作人員完成；主要對《預算指標系統》和《國庫集中支付系統》數據，進行審核、對接。計算機輔助審計，可以讓財政預算執行審計更深入、更具體、更完整。不但可以提高處理和分析審計數據的效率，還可以保證對審計問題的定性準確，法理依據充分，不斷提高審計的質量。

3.創新審計組織模式，提升審計組團隊效能。審計機關要不斷創新審計組織模式，提高審計工作總體效能。第一，審計實踐中總結的五統一的審計模式，被認為是比較高效的審計模式，地方審計機關在財政預算執行審計中可以加以借鑒。第二，審計機關要提高人力資源管理水平，力爭做到“人盡其才，才盡其用”，科學分配崗位，合理位界定每個工作人員的業務量，不要同時出現“鞭打快牛，快牛過勞”和“人才閑置，閑置無聊”的工作局面。第三，對審計組內的組織管理不容小覷，審計組的效率往往取決于審計組的管理效能和組內審計人員的工作能力。審計人員是素質比較高的專業技術人員，對審計組內人員的管理主要體現在溝通協調、人文關懷上，只要溝通良好協調及時，就能提升審計團隊效能。

（作者單位：商洛市審計局）