政府投資審計引入中介機構研究

羅晶

一、創新引用中介模式

在我國，政府投資建設項目審計引入中介機構參與有兩種常見的模式：一是審計項目外包，政府審計機關只對中介機構跟蹤審計的結果進行復核；二是聯合審計，即以政府審計機關為主導，中介機構以其專業知識協助配合的模式進行政府投資建設項目審計。但就目前而言，因為缺乏實踐經驗，一些政府審計機關不能有效地選擇、運用這兩種審計模式，不僅造成了審計資源的浪費，還使審計監督職能不能充分發揮，進而影響審計質量的控制。為減少決策失誤、降低審計風險，政府審計機關應從投資建設項目的金額、重要程度以及審計要求的時間期限等方面考慮，委托的范圍要有選擇性、委托的內容要有必要性、委托的數量要有可控性。對于全國性的或國家重點建設、關系民生的項目，不論金額大小，審計項目負責人、審計實施部門負責人以及審計管理部門負責人都應由審計機關派出人員擔任，再根據實際情況決定是否組織中介機構和專業人員協助審計；對于行業性或區域性的項目，可以由信譽好、質量高且具有相關審計經驗和業績的中介機構牽頭，其他中介機構配合，審計機關主要負責實施監督和考核；而對于其他項目，各級政府審計機關可參照本省市的經濟發展、財政資金等情況，根據具體金額劃分項目大小和重要程度，開展政府投資建設項目審計工作。

二、建立中介機構招標準入、退出機制

各級政府審計機關通過網上發布信息、公告等方式組織協調中介機構參與公開招標，并由審計機關、財政局以及建設局等相關部門組成的評審小組對中介機構是否具有參審資格進行嚴格篩選。入圍的社會中介機構必須具有良好的聲譽、足夠的人力和勝任能力，能夠有效保證審計質量，且政府審計機關應當遵循“公開、公平、公正”的原則，將入圍中介機構的信息至少公告5個工作日，若有單位、機關或群眾檢舉，則將其從入圍名單中剔除，而其他在公告期間內未被檢舉的中介機構，則實施準入并由政府審計機關將其添加到全省、市統一建立的協審中介機構備選庫中進行系統管理，根據項目所需的資質等級要求隨機調用。同時，政府審計機關也應建立中介機構退出機制，與中介機構簽訂含有效期限的服務協議，并按年度計劃對其實施動態考核考評，根據優存劣汰制度按一定比例對中介機構備選庫中排名靠后、不能勝任的中介機構進行剔除，最后再次通過公開招標重新選擇相應數量的的中介服務機構替補入庫。

三、遵循成本-效益原則，靈活選取中介機構

由于不同規模、不同性質的政府投資建設項目具有不同的審計期限，政府審計機關則應根據審計項目的重要性和專業性特點、審計期限的長短以及現階段任務的緊迫性等因素靈活選取中介機構。如審計部門可以在通過既有的審計庫內抽簽決定項目協審單位的基礎上，逐步采取引入庫內邀請招標、競爭性談判、聯合評標等多樣化的協審單位選擇方式，以滿足審計工作的特定要求。同時，政府審計機關也應根據投資建設項目資金來源的不同，分別在與之相關的中介機構備選庫中根據中介機構報價和市場參考價抽取選用符合條件的中介機構。各級政府審計機關要避免和減少因地方保護主義而排斥所屬地域外中介機構的不良現象，對投資金額較大、涉及范圍廣但本地中介機構缺乏相關專業或審計經驗的高要求項目，應該主動打破地域的局限性，聯合相鄰省市或全國范圍內優秀的中介機構和專業人員實施審計，以使審計監督的職能得到充分發揮。

四、建立責任追究制度，加大復核力度，規范中介機構行為

為提高政府投資建設項目審計中，中介機構實施審計監督的水平，政府審計機關應通過建立責任追究制度，加大復核力度嚴格規范中介機構審計程序與審計行為，降低因審計理念、工作方法等差異帶來的審計風險。

審計機關須建立“誰審計，誰負責”的責任追究和問責制度，減少審計風險和責任的轉嫁。同時，應對獨立外包項目以及與中介機構合作審計項目的結果實行嚴格復核，一是審計機關獨立檢查，這種形式主要適合于投資金額較少，專業領域涉及不多的小項目，政府審計機關可憑借其現有的人員配置完成，主要對工程造價、設備、物資和材料采購情況等方面進行抽查；二是由審計項目負責人、審計實施部門負責人、審計管理部門負責人組成三級復核，這種形式主要適合于負責人直接參與過的政府投資建設項目審計項目，其對審計實施情況有一定了解，便于復核工作的開展；三是外聘獨立的中介機構進行抽查復核，這種形式主要適合于審計要求高、涉及范圍廣的大項目，政府審計資源無法滿足審計復核的需求，通過聘請與被審計單位、參審中介機構相獨立的第三方中介機構，可對工程質量情況、工程造價情況、投資績效情況、項目建設及資金管理情況等方面抽查。

五、改進對中介機構的單一考核方式，科學有效地管理審計工作

政府投資建設項目涵蓋范圍廣、專業性強，在實施審計時，政府審計機關和中介機構應根據投資建設項目的特點科學地制定審計計劃，且審計計劃應該具有可行性和較強的針對性，能夠使審計人員和協審人員有邏輯、有步驟地完成審計任務，實現審計目標。審計機關應提前派出參審人員進駐被審計單位，對發現的問題要及時向被審計單位反映并要求其規范解決，實現全過程動態審計。從事后監督向事前參與、事中監督、事后控制轉變，改善事后監督只能挽回小部分損失的現狀。事前參與具體包括投資決策的可行性研究、項目資金來源以及合同簽訂等；事中監督包括對設備和物資材料采購情況、項目基本建設程序的履行情況以及有關政策措施執行和規劃的實施情況等實施監督；事后控制則主要為竣工決算審計、工程質量審計、投資績效審計等。政府審計機關有必要根據自己的實際情況建立并逐步完善一套包括審計計劃、審計實施、以及對中介機構進行溝通、指導和監督的科學管理方法，。

為降低中介機構逐利性帶來的審計風險，政府審計機關應改進單一的考核方式，不僅僅局限于中介機構核減被審計單位工程造價的金額或比率。如政府審計機關可實行“雙績效”考核制度，一方面對政府投資建設項目進行資金管理、經濟效益、社會效益的考評；另一方面可將中介機構對被審計單位建設項目的評價、在審計實施過程中發現的問題、提出的解決方案以及對跟蹤審計質量控制的建議等納入考核指標，結合現有考核機制，引入中介機構信用評估制度，對中介機構參與政府投資建設項目審計的效果進行綜合績效評價。并將“雙績效”考核結果公開化、透明化，實現政府與社會力量的共同監督。同時，政府審計機關要加強對中介機構的約束力度，對于違法違規的中介機構及專業人員實行“黑名單”制度，嚴重違反職業準則和相關法律者終身禁入。

六、建立健全相關法律法規，明確審計機關與協審中介機構的權利與義務

為有效落實審計工作要求，推進具有中國特色審計事業的發展，各級政府審計機關應加快政府投資建設項目引入中介機構參與審計的相關制度建設，完善相應的法律法規，做到審計工作實施有法可依，有法可循。同時，要依照審計管理的需求進行細分，對審計實施過程中的不同情況適用不同的法律法規。

在引入中介機構參與政府投資建設項目審計的前期探索階段，中介機構直接與被審計單位簽訂合同，且相關審計費用也是由被審計單位支付，但這樣的做法會大大增加審計風險，致使審計質量無法得到保障。因此，相關政策規定中介機構參與政府投資建設項目審計須由政府審計機關直接聘請并簽訂委托合同，且合同中應包括委托審計的時間期限、質量要求、違約責任及其他相關內容，明確雙方的權利義務及審計責任，做到不缺位、不錯位、不越位，盡可能減少因溝通阻礙而導致一方對另一方的誤解及審計過程中涉及處理事項時相互推諉的現象。同時，中介機構和專業人員在參加政府投資建設項目審計之前，應與政府審計機關簽訂審計業務約定書，對其參審態度、勝任能力及職業道德等方面作出承諾；在審計過程中，應嚴格遵守相關協議，恪守職業準則，自覺回避與被審計單位、建筑單位等部門的直接或間接接觸，克服工作中的隨意性，謹慎、獨立、認真地完成分派的任務；在審計結束時，中介機構和參審人員應及時整理審計證據得出審計結論，并將審計工作底稿歸檔，規范退出。

七、加快政府投資建設項目審計信息化的建設

為實現“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實、精確定位”的數字化審計方式，政府投資建設項目審計應加快信息化建設，整合審計數據，推進聯網審計，實現國內外審計資源的共享。構架建立政府投資項目審計管理平臺，并按照”金審工程“軟件規范，設置一整套跟蹤審計資料模板，設定嚴格的人員權限和審批流程，跟蹤審計人員可以通過平臺對審計內容、發現問題、意見和建議等現場跟蹤審計資料及時進行記錄，并實時通過外網上傳，快速實現與機關之間的網上流轉和審批，以及與OA和AO之間的順暢交互。

（作者單位：南京審計學院）