我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度的梳理與思考

李衛(wèi)波，侯可斌，楊 芳，李 楠

（1.山東賽飛特集團(tuán)有限公司，山東 青島 266071；2.北京市環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)估中心，北京 100089；3.北京市環(huán)境保護(hù)局，北京 100048）

1979年9月13日，第五屆全國(guó)人大第十一次會(huì)議原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》。這是我國(guó)第一部關(guān)于保護(hù)環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害的綜合性法律，也是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作走上了法治軌道。在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》中，確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[1]，但沒(méi)有公眾參與的規(guī)定。1993年，在國(guó)家計(jì)委、國(guó)家環(huán)保總局、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中，首次明確了公眾參與的相關(guān)要求，由此，公眾參與納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)得到認(rèn)可。1998年的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》將公眾參與的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至環(huán)境影響報(bào)告書(shū)類項(xiàng)目，至2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》出臺(tái)，公眾參與制度以法律的形式確定下來(lái)[2]。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，社會(huì)利益矛盾沖突日益顯現(xiàn)，在環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境群體性事件以年均29%的速度遞增[3]。環(huán)境群體性事件中，尤以環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)公參”）引發(fā)的占大多數(shù)。

本文對(duì)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)公參制度進(jìn)行了梳理，探究公眾關(guān)心的環(huán)評(píng)公參問(wèn)題，提出合格的環(huán)評(píng)公參標(biāo)準(zhǔn)，可為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公參工作提供參考。

1 我國(guó)的環(huán)評(píng)公參制度

1.1 環(huán)評(píng)公參暫行辦法

2006年頒布執(zhí)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）是目前我國(guó)環(huán)評(píng)公參執(zhí)行的基本準(zhǔn)則，該辦法規(guī)定了環(huán)評(píng)公參的范圍、程序、環(huán)評(píng)信息公示、公眾意見(jiàn)調(diào)查方法等內(nèi)容。

（1）環(huán)評(píng)公參的程序

《暫行辦法》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公參的程序要求，總體可以劃分為三個(gè)階段，如圖1所示。

圖1 環(huán)評(píng)公參流程

（2）環(huán)評(píng)公參的范圍

《暫行辦法》第二條給出了適用該辦法的建設(shè)項(xiàng)目范圍，包括三類：1）編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目；2）重新報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目；3）重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目。該辦法對(duì)編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定。

（3）公眾意見(jiàn)調(diào)查方式

《暫行辦法》給出了5種公眾意見(jiàn)調(diào)查方式，包括：調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，但沒(méi)有明確這幾種方式之間的推薦順序，由建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)自行選擇調(diào)查方式。

（4）實(shí)施主體

《暫行辦法》第五條明確“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見(jiàn)”。環(huán)評(píng)公參涉及2個(gè)主體，分別為建設(shè)單位和環(huán)保部門(mén)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)屬于受建設(shè)單位委托開(kāi)展公參工作，其責(zé)任主體仍為建設(shè)單位。

（5）環(huán)評(píng)信息公開(kāi)的方式

對(duì)于建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)單位，其信息公開(kāi)的方式主要包括三種：1）在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告；2）公開(kāi)免費(fèi)發(fā)放包含有關(guān)公告信息的印刷品；3）其他便利公眾知情的信息公告方式。但《暫行辦法》并沒(méi)有明確必須采取哪種方式或必須是哪幾種方式的組合，只要能夠達(dá)到信息公開(kāi)的目的即可。對(duì)于環(huán)保部門(mén)，《暫行辦法》要求“在其政府網(wǎng)站或者采用其他便利公眾知悉的方式，公告環(huán)境影響報(bào)告書(shū)受理的有關(guān)信息”。

1.2 規(guī)范性文件

近年來(lái)，環(huán)保部陸續(xù)下發(fā)了有關(guān)環(huán)評(píng)公參的規(guī)范性文件，主要有：1）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕77號(hào)），該通知強(qiáng)調(diào)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)公參工作的重要性；2）《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2012〕98號(hào)），首次提出了環(huán)評(píng)公參“四性”（程序合法性、形式有效性、對(duì)象代表性、結(jié)果真實(shí)性）的要求；3）環(huán)保部公告2012年第51號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求》，規(guī)范了環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本內(nèi)容要求；4）2013年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)指南》），提出了環(huán)評(píng)文件全本信息公開(kāi)的要求；5）《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)辦〔2014〕48號(hào)），完善了公眾在環(huán)評(píng)公參中的權(quán)利規(guī)定。這些文件從不同層面對(duì)環(huán)評(píng)公參工作提出了新的要求，完善了環(huán)評(píng)公參制度。

1.3 導(dǎo)則標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則是指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作的科學(xué)指南[4]。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系由總綱、專項(xiàng)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則構(gòu)成，專項(xiàng)導(dǎo)則包括環(huán)境要素和專題導(dǎo)則兩類。目前，環(huán)保部正在制定的專項(xiàng)導(dǎo)則中包括公眾參與導(dǎo)則（作為專題導(dǎo)則），該導(dǎo)則于2011年首次發(fā)布征求意見(jiàn)稿之后，尚未出臺(tái)正式的版本。行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則目前共有11項(xiàng)，其中《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 民用機(jī)場(chǎng)建設(shè)工程》（HJ/T 87-2002）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 水利水電工程》（HJ/T88-2003）、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 城市軌道交通》（HJ453-2008）和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 制藥建設(shè)項(xiàng)目》（HJ611-2011）均有關(guān)于該行業(yè)環(huán)評(píng)公參工作操作的相關(guān)要求。

目前，我國(guó)的環(huán)評(píng)公參體系以環(huán)評(píng)法為基礎(chǔ)，以《暫行辦法》為基本準(zhǔn)則，通過(guò)規(guī)范性文件不斷修正完善，在實(shí)際操作中，對(duì)于有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)同時(shí)執(zhí)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求，由此構(gòu)成了完整的環(huán)評(píng)公參制度（如圖2）。

圖2 我國(guó)的環(huán)評(píng)公參體系

2 現(xiàn)行環(huán)評(píng)公參評(píng)析

《暫行辦法》執(zhí)行8年以來(lái)，社會(huì)上、行業(yè)內(nèi)的爭(zhēng)議不斷，主要集中于以下幾點(diǎn)。

（1）關(guān)于調(diào)查范圍

《暫行辦法》沒(méi)有明確環(huán)評(píng)公參調(diào)查范圍，在第十九條關(guān)于問(wèn)卷發(fā)放范圍要求中提到“問(wèn)卷的發(fā)放范圍應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍相一致”。在實(shí)際操作中，建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通常以環(huán)評(píng)確定的評(píng)價(jià)范圍作為“影響范圍”。在一些敏感性項(xiàng)目中，評(píng)價(jià)范圍外的公眾通常對(duì)該做法持有反對(duì)意見(jiàn)。

（2）關(guān)于調(diào)查比例

《暫行辦法》沒(méi)有給出敏感點(diǎn)應(yīng)調(diào)查多少份數(shù)的要求，在第十九條中對(duì)于問(wèn)卷發(fā)放量作出如下規(guī)定“綜合考慮環(huán)境影響的范圍和程度、社會(huì)關(guān)注程度、組織公眾參與所需要的人力和物力資源以及其他相關(guān)因素確定”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，該條目的規(guī)定沒(méi)有給出實(shí)質(zhì)性的要求，導(dǎo)致不同利益主體的理解通常從爭(zhēng)取自身利益最大化的角度出發(fā)，無(wú)法達(dá)成一致。

（3）關(guān)于調(diào)查代表性

在很多群體性事件中，公眾對(duì)建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的公眾意見(jiàn)調(diào)查對(duì)象提出了質(zhì)疑，認(rèn)為所調(diào)查的對(duì)象是經(jīng)過(guò)“挑選”的，或者認(rèn)為沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。公參調(diào)查的代表性在《暫行辦法》中并未提及，這是環(huán)評(píng)公參實(shí)踐多年后，逐漸提出的概念性要求。因此，通過(guò)《暫行辦法》，無(wú)法給出調(diào)查對(duì)象代表性的判斷依據(jù)與方法。

（4）關(guān)于反對(duì)率

同意率、反對(duì)率達(dá)到多少，環(huán)評(píng)公參才能通過(guò)，這是很多決策層想要知道的數(shù)據(jù)，但是《暫行辦法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定。對(duì)于公眾的反饋意見(jiàn)，《暫行辦法》要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見(jiàn)，并在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)公眾意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明”；環(huán)保部門(mén)可組織專家咨詢委員會(huì)對(duì)報(bào)告書(shū)中公眾意見(jiàn)采納情況進(jìn)行審議，“在作出審批決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮專家咨詢委員會(huì)的處理建議”。“同意率、反對(duì)率”并未在《暫行辦法》中出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這兩個(gè)詞的出現(xiàn)，是很多并不理解環(huán)評(píng)公參的人對(duì)公參的誤解。根據(jù)《暫行辦法》的條文，公眾的反饋意見(jiàn)是行政決策需要認(rèn)真考慮的要素，反對(duì)率的高低與決策沒(méi)有直接關(guān)系。

上述四點(diǎn)爭(zhēng)議，均涉及環(huán)評(píng)公參的實(shí)際操作，因《暫行辦法》未予以明確解釋，導(dǎo)致很多人對(duì)《暫行辦法》的實(shí)行有爭(zhēng)議。客觀來(lái)看，《暫行辦法》規(guī)定了環(huán)評(píng)公參的規(guī)則，屬于程序性辦法，因此，沒(méi)有給出具體的操作方法，這也是該《暫行辦法》制定的初衷。由于環(huán)評(píng)涉及的建設(shè)項(xiàng)目類型復(fù)雜多樣，調(diào)查對(duì)象千差萬(wàn)別，無(wú)法給出統(tǒng)一的指標(biāo)性要求，因此，《暫行辦法》的這種“模糊”處理符合科學(xué)的原則。

對(duì)于《暫行辦法》產(chǎn)生的爭(zhēng)議，很多是緣于在環(huán)評(píng)公參執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)、公眾對(duì)其賦予了更多的“期盼”，希望環(huán)評(píng)公參成為利益表達(dá)通道，并能夠提供參與決策的“機(jī)會(huì)”。因此這些所謂的反對(duì)率、調(diào)查比例均屬對(duì)《暫行辦法》的誤讀。

但是，隨著環(huán)保逐漸得到社會(huì)的重視，環(huán)評(píng)已成為各利益相關(guān)方發(fā)揮其效能的“抓手”，環(huán)評(píng)公參有“騎虎難下”的趨勢(shì)。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，還是應(yīng)當(dāng)分析如何更好地利用環(huán)評(píng)公參服務(wù)于環(huán)境保護(hù)，而不是將環(huán)評(píng)公參演變成利益糾葛的利用工具。

3 環(huán)評(píng)公參的合格標(biāo)準(zhǔn)

什么樣的公參才是合格的公參，這是很多決策層面關(guān)心的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，符合《暫行辦法》要求的公參就是合格的公參。具體來(lái)說(shuō)，包括程序性符合和內(nèi)容性符合。

（1）程序性符合

環(huán)評(píng)既是一種科學(xué)方法，也是一項(xiàng)法律制度。從制度性來(lái)看，環(huán)評(píng)公參屬于環(huán)評(píng)的程序性要件。從環(huán)評(píng)公參的程序要求來(lái)看，需要滿足3個(gè)階段的工作要求（如圖1），階段之間不能并行或交叉，階段時(shí)限要滿足《暫行辦法》規(guī)定（均以工作日計(jì)）。

（2）內(nèi)容性符合

一方面，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在信息公開(kāi)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按照《暫行辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本編制要求》、《信息公開(kāi)指南》要求的條目進(jìn)行信息公告，無(wú)遺漏；另一方面，要求公參過(guò)程不得造假，這既包括信息公開(kāi)內(nèi)容不得造假，也包括公眾意見(jiàn)調(diào)查過(guò)程不得造假（如向被調(diào)查對(duì)象刻意隱瞞重要環(huán)評(píng)信息或提供虛假信息、假問(wèn)卷等）。

在現(xiàn)行《暫行辦法》的框架下，滿足上述兩項(xiàng)要求的公參即是合格的公參。然而，對(duì)于反對(duì)率，需要建設(shè)單位進(jìn)行仔細(xì)甄別，哪些屬于環(huán)境問(wèn)題，哪些屬于非環(huán)境問(wèn)題；環(huán)保部門(mén)應(yīng)針對(duì)公眾提出的環(huán)境問(wèn)題，判斷報(bào)告書(shū)提出的解決方案是否合理，從而給出決策的判斷，對(duì)于非環(huán)境問(wèn)題，因更多涉及其他政府部門(mén)，可以考慮建立政府部門(mén)間的溝通渠道，將民情信息進(jìn)行傳遞。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)評(píng)公參走在社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖，體現(xiàn)了時(shí)代特征，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，各項(xiàng)配套制度不斷完善、磨合過(guò)程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象。公眾希望通過(guò)環(huán)評(píng)公參實(shí)現(xiàn)利益的訴求（包括非環(huán)境權(quán)益），對(duì)環(huán)評(píng)公參寄予了很多“假想”的作用與要求，使得環(huán)評(píng)公參“難負(fù)”公眾期望之重[5]。因此，要解決該問(wèn)題，可將環(huán)評(píng)公參作為一個(gè)溝通的平臺(tái)，讓各利益相關(guān)方（包括政府各部門(mén)）在該平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)充分的表達(dá)與博弈，通過(guò)談判、契約、國(guó)家協(xié)調(diào)等方式，將有助于在新形勢(shì)下構(gòu)建更有效協(xié)調(diào)與整合利益沖突的和諧社會(huì)[6]。

[1]陸書(shū)玉，欒勝基，朱坦.環(huán)境影響評(píng)價(jià)[M].北京：高等教育出版社，2004.

[2]崔浩.環(huán)境保護(hù)公眾參與研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013.

[3]余光輝，陳天然，周佩純.我國(guó)環(huán)境群體性事件預(yù)警指標(biāo)體系及預(yù)警模型研 究[J].情報(bào)雜志，2013，32（7）：13-18.

[4]梁鵬，戴文楠，楊常青，等.我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系初探[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2014（5）：10-14.

[5]何羿，趙智杰.環(huán)境影響評(píng)價(jià)在規(guī)避鄰避效應(yīng)中的作用與問(wèn)題[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2013，49（6）：1056-1064.

[6]李路路.和諧社會(huì)：利益矛盾與沖突的協(xié)調(diào)[J].探索與爭(zhēng)鳴，2005（5）：2-6.