政策轉移之博弈

【摘 要】在中國，體制改革，市場開放，精英實力的提升，和迫于國際的壓力都促使中國的巨額車轍在海外尋求解決他們所面對的問題。我們必須承認全球化和政策轉移提升了中國的改革開放的速度和進程。

【關鍵詞】政策轉移；政策導向性的學習；體制改革

一、前言

通過對比較政治的研究我們可以看出，改革在很大的意義上就是政策轉移的產物。而國內外壓力和思想動態以及不同機構之間互動所產生的累計效應為政策轉移提供了必要的條件。在中國，體制改革，市場開放，精英實力的提升，和迫于國際的壓力都促使中國的巨額車轍在海外尋求解決他們所面對的問題。我們必須承認全球化和政策轉移提升了中國的改革開放的速度和進程。在這個理論上我們需要考慮一系列的問題：政策轉移在哪些程度上促進了中國的改革開放？哪種形式的政策轉移被應用于中國的改革開放？其原因又是什么？什么是有中國特色的政策轉移？什么樣的因素可以導致政策轉移的成功和失敗？哪個階段的轉移可以導致政策的成功？評估本土政策體系和評估海外政策體系的關鍵是什么？

二、政策轉移的特點

政策轉移就是一種比較國際，國家和組織之間學習資源的研究理論。它具備著著五中特質。首先，在全球化的進程中，例如世貿組織成員，全球通信的發展，國際金融，地產市場以及公共管理系統數據的統一標準化都為政策轉移理論的發展和應用提供了結構性的機遇。毋庸置疑，國際組織對中國改革進程的影響越來越大。Mark Evans （2004， P29） 認為全球政治制度的建設是全球經濟一體化建設的基石。正如中國的行政體制改革和市場經濟開放的進程也是亦步亦趨的跟隨著全球一體化的腳步。雖然在改革初期，大多數情況下中國采取了復制（COPY）的模式學習海外的先進經驗和管理模式。但是隨著精英群體的能力提升，‘邊學邊做（Learning through doing）成為了中國政策改革的具體模式。這證明中國政策學習和政策借鑒是符合中國傳統文化中務實性的特質。

其次，執政理念并不能影響國家和政府借鑒那種改革理念。比如說，不管是什么樣政治體系的政府和國家都可以引入市場經濟。

第三，在所有的情況下，對現行法律條文規定質量的不滿和對政府服務質量提高的預期都會促進現代化的進程。然而，在中國，由于政府的各個部門的工作人員相對缺乏相關的專業知識和價值觀念。因此，借鑒國際組織和外國政府的技術成為了中國崛起的重要手段。

三、政策轉移的媒介

過去的30年中，中國通過政策轉移的方式以蛙跳的狀態從一個經濟貧困國發展到超級大國。在這個過程中一些國際組織，知識團體和個人扮演了媒介的角色起到了一些政府不能夠發揮的作用。這些作用可以歸納為以下四個方面：

第一，國際領先的知識團體和國際金融機構協助了政府在改革過程中的法制化建設。政策制定者不經要借鑒先進國家的發展經驗，還要根據國際機構（例如世界貿易組織，國際貨幣基金組織，世界銀行，經合組織聯合固等）的事務準則來制定相關的執行準則和條例 （see also Ladi， 2005 and Stone， 2000）. 這些國際組織的一些準則被直接定義為“最佳實踐方案”都在發展中國經濟轉型和行政改革的過程中起到了重大的作用。某些國際組織有必要的強制手段，迫使發展中國家采取一定的改革策略（如IMF和WB）及其他用道德脅迫迫使各國接受一定的改革（如OECD ）。以中國為例，中國政府有著很明確的發展目標的和方向。但是為了和國際接軌，中國政府也會做出一定的調整。過去的30年，中國的經濟和行政體制的改革的成功是有目共睹的。這就證明作為政策轉移的媒介的國際組織例如世界貿易組織，國際貨幣基金組織，世界銀行，經合組織聯合國等，和中國政府的精英階層有著共同的準則，價值觀和發展目標。很明顯他們是致力于中國的現代化的建設和經濟的發展特別是行政管理和法制現代化的建設。

第二，在所有情況下，正式與非正式的政策轉移過程中，國家內部部門會建立一個機構作為樞紐和國際組織聯系從而促進政策的改變。例如國家行政學院會建立中歐公共管理項目（CEPA）來促進人力資源管理的改革；中國住建部建立中國物業管理協會（CPMI）來深化中國房產物業管理的發展，以及中國創業板的成立都可以說明這個道理。

第三，在所有形式的政策轉移都是建立在國內部門與政策轉移媒介長期合作的基礎上。

第四，雖然任何一次政策轉移都會或多或少的導致保守派和改革派的思想斗爭。但是，一個學習型政府會正確的采取政策轉移媒介的建議并應用政策轉移這一工具來進行新政策的制定和執行。

四、政策轉移的程度

在過去的研究中，政策轉移的程度往往可以分為“軟”型傳播和“硬”型傳播。Mark Evans曾經說過：相對于“硬”型傳播“軟”型傳播并不明顯，而且“軟”型傳播更難證明政策制定者是否真的借鑒了國外的經驗。但是即使在“硬”型傳播情況下，被傳播的政策在執行的過程中都有被“軟”化的跡象。事實上，“硬”型轉移被“軟”化的情況都是政策制定者將借鑒的海外經驗本土化的一種表現。換句話說，任何國家在轉移別國或者政府的執政思想，方針和意識形態的時候，他都會結合當地的實際情況執行改革政策以避免“水土不服”的情況發生。而且，“軟”型傳播和“硬”型傳播最大的區別在于政策執行的過程中是否會出現‘政策創新的現象。“硬”型傳播雖然會結合“本土”現象，但是不會有任何“政策創新”的階段。此外，Mark Evans （2004，P222）認為“政策轉移是一個全球化的政策工具”，而張晏輒（2014）覺得“全球化本身也是一種與本土化相適應的過程”。

五、政策轉移的障礙

在政策轉移的過程中，有三大變量可以阻礙政策的轉移和傳播，即：“認知”的障礙；“制度”的障礙和“環境”的障礙（Evans，2009）。這些障礙往往以意想不到的方式相互影響并阻礙著政策轉移的順利實施。

政策轉移的‘認知障礙是指在決策前對公共政策問題的認知和確認的過程中，總結執政思想的合理性，認知現行制度和政策，和取代現行政策的替代方案工程中產生的知識層面的障礙。

“機構”障礙是指在教訓吸取（lesson-drawing）的過程中，一般的技術性質性障礙。它包括政策的連貫性；政策制定的理論與實際的結合；財務資源的合理分配，組織機構之間職能的整合；新政執行機構的合理運轉；項目執行官有無足夠的技能和領導力以及項目監控和評估系統。

“環境”障礙是指政策改革機構缺乏有效的認知和精英階層的推動力，并缺乏政策傳播網絡發展的推動力以確保政策性學習的梳理執行。他包括制度，政治，經濟以及社會的機構性約束，并影響著教訓吸?。╨esson-drawing）的進程。

“認知”障礙和“環境”障礙主要取決于國家的性質。由于缺乏一個真正的證據作為理論基礎來評估政策轉移的對象的兼容性，“認知”障礙將在政策轉移的過程中，新政行程的階段制約政策的發展。在新政執行的階段里，“認知”障礙也將導致保守派和革新派的矛盾。此外，技術層面的缺失也將導致新政執行時的困窘。根據近期的研究，我們得知政策轉移主要是強調政策轉移網絡的作用和重要性（Evans， 2009； Ladi， 2005）。因為他是一種以結果來指導過程的方法。

此外，建立一個政策轉移網絡會為另外一個政策轉移提供結構性機會。在某種意義上，政策轉移是一種自發性行為。作為全球化的一種體現，參與政策轉移的機構往往都有一種特殊的政治追求和信仰（例如新公共管理和新自由主義），并利用他的特殊背景協助政府順利完成政策轉移的過程。實際上，政策轉移的內容通常被國際組織認為是‘最佳實踐。因此，意識形態往往被認為是政策轉移過程中起到最關鍵的因素之一。政策轉移網絡和政策轉移的思想往往可以指導新政策的制定過程，而參與政策轉移的機構可以彌補本土知識層面的不足。然而，國家自主的程度也可以決定政策轉移的形式是自愿的還是強制的。在大多數情況下，自愿型政策轉移只發生在自主層度較高的國家，而強制型政策轉移往往只會出現在一個沒有能力維護國家主權的國家。盡管，政策轉移網絡對政策形成的過程影響較大，但是對政策執行的層面的影響確是微乎其微的。因此，我們需要清楚的分辨出政策轉移的網絡和政策執行網絡的相對影響。后者一直會影響政策所產生的結果。

六、如何評估政策轉移是否成功

我們如何界定政策轉移是否成功呢？ David Marsh 和 Allan McConnell （2010）為我們提供了一個基礎的評估框架。這個框架著重于三個方面：即流程的成功；計劃方案的成功；和政治層面的成功。流程的成功是指通過協商，討論，咨詢等方式成功解決在政策制定階段出現的問題（Marsh and McConnell， 2010， p. 572）。David Marsh 和 Allan McConnell （2010）的核心在于合法化的理念；法制的程序和民主的價值觀。政策影響力和創新力也可以作為評估政策轉移的重要因素。因為政策創新有的時候是建立在政策轉移的基礎上的（see： Dolowitzet al. 2000； Dolowitz and Marsh 2000）。

計劃方案的成功是假設如果政策轉移的收益群體越大越多那么政策轉移的計劃方案的成功率也就越高（Marsh and McConnell， 2010， p. 573）. “計劃方案”的成功往往被視為政策執行的成功，因為他也是當代西方發達國家中特別流行的以“證據為基礎的政策制定方法”。此外，Marsh和McConnell （2010） 從兩個方面理解政治上的成功：即從政府和民眾的角度。某些政策在政府角度可能是成功的，因為他可能幫助政府提高政府形象和聲譽。然而，在民眾角度，政策的成功將取決于人所在的社會位置。這將是每個政策制定者需要進行反思的問題：即政策的收益人群是誰？Bovens （2006， p. 322）認為：

（即使是在相對）沒有爭議的情況下，政策評估也是一個沒有輸贏的過程。但是每個政策方案都需要考慮決策者，執行機構，客戶，壓力集團等利益相關人。

以下表格所示就是結合中國的情況來認證Marsh和McConnell（2010）的框架。首先就“計劃方案”的成功而言，法制社會的建設對于政策轉移和政策成功有著極大的推動作用。就中國的情況而言，‘行政法制現代化的建設將會大力推動民主發展的進程，法制化健全的進度，以及國際網絡機制的建設。這都是促進政策轉移成功的基礎條件。

其次，傳統文化中的兼容性和認知性對于政策轉移和政策成功也很重要。對于已經存在的事實證據，一個國家，政府和民族對于舶來品的兼容性和接納程度是否高將直接影響到新政的執行效果。

最后，就政策的成功而言，政府的人氣仍然是一個核心問題?！爸袊鴫簟焙汀爸袊姆锤毙袆佣际悄壑叩娜藲?。此外，國際輿論也是很重要的因素之一。如果通過政策轉移使一個國家可以與國際標準保持一致甚至推動全球一體化的發展進程，那么這種政策成功的結果在國際層面上也會得到相應的支持。

七、結語：杜絕盲目的借鑒

通過以上的闡述，我們可以理解政策轉移其實是一個理性的，漸進的學習活動，但是只有當轉移的政策和程序符合接受的組織的價值體系時，政策轉移才能夠更好的發揮其應有的作用。這便是Mark Evans （2004）所提出‘學習悖論。繼 Marsh 和 McConnell （2010）提出的流程的成功；計劃方案的成功；和政治層面的成功。政策轉移更應該側重在理解層面和創新實踐上的重要性。政策轉移又可以泛指一種借鑒的方法。但是在實踐應用中，我們更應該側重研究什么是不能夠被借鑒的？在新政執行的過程中什么是實施的主要障礙？政策轉移的實施中，保守派和革新派斗爭的關鍵點在哪里？這都是政策轉移理論和實踐的研究人員需要做詳盡解答的問題。

【參考文獻】

[1]Bovens， M.， P. ‘t Hart， and S. Kuipers （2006）， ‘The Politics of Policy Evaluation， in M. Moran， M. Rein and R.E. Goodin （eds）， The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford： Oxford University Press， pp. 319–35.

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