關(guān)于在滬精神障礙臺胞送治救助政策執(zhí)行的綜合模型分析

鄭凱

【摘 要】本文運(yùn)用綜合模型對在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策進(jìn)行了論證分析。結(jié)合涉臺政策的政治敏感性以及兩岸社會、經(jīng)濟(jì)、文化差異的影響，對綜合模型進(jìn)行了適度改造，并通過改造的綜合模型分析較為完整地揭示了在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行的各方面因素，得到的基本結(jié)論是：在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行總體情況是較好的，但仍需要從敏感性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和透明度四個(gè)維度來加以完善。

【關(guān)鍵詞】精神障礙；臺胞；救助；政策執(zhí)行

近年來，隨著兩岸關(guān)系和平發(fā)展的格局初步形成，兩岸呈現(xiàn)大交流、大合作、大發(fā)展的良好態(tài)勢，上海是兩岸交流的重鎮(zhèn)，自2010年以來，每年出入境臺灣同胞保持在200萬人次左右。同時(shí)，上海累計(jì)引進(jìn)臺資項(xiàng)目達(dá)到9000余個(gè)，有近30萬臺灣同胞在滬長期居住。在滬臺大交流過程中，切實(shí)維護(hù)病患臺胞尤其是精神障礙（或疑似）臺胞的合法權(quán)益成為一個(gè)新的課題。

一、問題的由來

2014年初，上海市臺辦會同市公安局、市衛(wèi)生計(jì)生委、市臺胞服務(wù)中心和市精神衛(wèi)生防治中心研擬出臺了《關(guān)于在滬精神障礙（或疑似）臺胞的接處送治工作規(guī)范》，分類指導(dǎo)在滬病患臺胞送治救助工作，主要分兩類情況處置：

（一）已經(jīng)構(gòu)成“兩危”情形的精神障礙（或疑似）病患臺胞個(gè)案送治處理

根據(jù)2013年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》第三十條“已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的”、“已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的”，構(gòu)成了非自愿治療的條件。同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國警察法》第十四條“公安機(jī)關(guān)的人民警察對嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性的約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監(jiān)護(hù)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并及時(shí)通知其監(jiān)護(hù)人。”

對已經(jīng)構(gòu)成“兩危”情形的病患臺胞，其近親屬、所在單位、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即采取措施予以制止，并將其送至市精神衛(wèi)生中心進(jìn)行精神障礙診斷，并由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)及時(shí)通報(bào)同級臺辦。屬地公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通報(bào)同級臺辦，并負(fù)責(zé)送至市精神衛(wèi)生中心接受治療。在直系親屬或其他親屬未到場授權(quán)送治的情況下，如市精神衛(wèi)生中心需要相關(guān)單位在醫(yī)療憑證上簽字見證的，由屬地公安機(jī)關(guān)、屬地臺辦共同簽字見證，所需費(fèi)用由市臺胞服務(wù)中心酌情先行墊付。診斷后市精神衛(wèi)生中心認(rèn)為符合收治條件的，送治后，市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦應(yīng)協(xié)助會同屬地公安機(jī)關(guān)積極聯(lián)系其在臺監(jiān)護(hù)人或其他親屬前來處理，并做好相關(guān)后續(xù)工作。如市精神衛(wèi)生中心認(rèn)為不符合收治條件的，由屬地公安機(jī)關(guān)依法處理。屬地公安機(jī)關(guān)應(yīng)做好病患臺胞收治前后的證據(jù)材料保全工作，屬地臺辦備份相關(guān)材料。

（二）可能造成不良影響的精神障礙（或疑似）臺胞送治的個(gè)案處理

對未構(gòu)成“兩危”但已經(jīng)或可能對社會治安秩序造成不良影響的精神異常（或疑似）的臺胞，且已經(jīng)或可能對社會治安秩序造成不良影響的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦派員前往現(xiàn)場會同屬地公安機(jī)關(guān)共同處置。屬地公安機(jī)關(guān)應(yīng)做好處置過程證據(jù)材料保全，屬地臺辦備份相關(guān)材料。

1、臺胞直系親屬近親屬無條件無法到場且委托他人處理的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位、屬地公安機(jī)關(guān)共同配合受托人送往市精神衛(wèi)生中心。并由受托人簽字辦理，如市精神衛(wèi)生中心需要相關(guān)單位在醫(yī)療憑證上簽字見證的，由受委托人、市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、屬地公安機(jī)關(guān)共同簽字見證，所需費(fèi)用由市臺胞服務(wù)中心酌情先行墊付。如市精神衛(wèi)生中心認(rèn)為不符合收治條件的，由屬地公安機(jī)關(guān)依法處理委托人負(fù)責(zé)領(lǐng)回和監(jiān)護(hù)。

2、能夠聯(lián)系到臺胞直系監(jiān)護(hù)人或近親屬家屬的，且其監(jiān)護(hù)人、近親屬本人無法到場，但同意委托相關(guān)機(jī)構(gòu)代為送診的。由直系家屬到場后提出意見。家屬認(rèn)為需要送治的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位會同屬地公安機(jī)關(guān)共同配合應(yīng)協(xié)助其監(jiān)護(hù)人、近親屬家屬送治往市精神衛(wèi)生中心。家屬認(rèn)為不需要送治的，由屬地公安機(jī)關(guān)依法處理。家屬無法及時(shí)到場的，可以委托市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、屬地公安機(jī)關(guān)先行送治。如市精神衛(wèi)生中心需要相關(guān)單位在醫(yī)療憑證上簽字見證的，由并由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位屬地公安機(jī)關(guān)共同作為委托機(jī)構(gòu)代為簽字辦理簽字見證，所需費(fèi)用由市臺胞服務(wù)中心酌情先行墊付，如市精神衛(wèi)生中心認(rèn)為不符合收治條件的，由屬地公安機(jī)關(guān)依法處理由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位依患者或者其監(jiān)護(hù)人的請求，對臺胞患者提供必要的救助。

3、無法聯(lián)系臺胞親屬監(jiān)護(hù)人、近親屬或已聯(lián)系到親屬監(jiān)護(hù)人、近親屬但不愿意配合處理的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、屬地公安機(jī)關(guān)三方所在單位進(jìn)行協(xié)商。認(rèn)為情況特殊需要送治的，應(yīng)形成送治書面意見，經(jīng)三方共同確認(rèn)后送往市精神衛(wèi)生中心。如市精神衛(wèi)生中心需要相關(guān)單位在醫(yī)療憑證上簽字見證的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、屬地公安機(jī)關(guān)共同簽字見證，由公安機(jī)關(guān)協(xié)助送往市精神衛(wèi)生中心，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位共同簽字辦理，所需費(fèi)用由市臺胞服務(wù)中心酌情先行墊付。如市精神衛(wèi)生中心認(rèn)為不符合收治條件的，由市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位依患者或者其監(jiān)護(hù)人的請求，對臺胞患者提供必要的救助。

在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策實(shí)施以來，總體執(zhí)行情況是好的，但也存在一些干擾因素和不利因素，本文擬通過薩巴蒂爾（P.Sabatier）和馬澤曼尼安（D.Mazmania）的綜合模型，分析影響在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策有效執(zhí)行的相關(guān)因素，更好地推動(dòng)政策的有效實(shí)施。

二、在滬精神障礙（或疑似）臺胞送治救助政策執(zhí)行的分析論證

改造的綜合模型基本涵蓋了影響政策執(zhí)行的主要方面和實(shí)際方面，下面即以這一模型逐一對在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析。

（一）政策問題的特性

1、政策問題的敏感性

政策執(zhí)行的有效性首先取決于政策問題的性質(zhì)。一般而言，涉及敏感的政治性政策，執(zhí)行難度就會較大。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策的敏感性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，政治敏感性，兩岸目前特殊的現(xiàn)狀，盡管和平發(fā)展已經(jīng)成為兩岸關(guān)系的主流，但是臺灣島內(nèi)仍然存在對大陸誤解甚至敵視的勢力，任何事關(guān)兩岸的政策都會被泛政治化，處置不慎均會引發(fā)政治敏感問題。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策也不例外，必須審慎考慮政治敏感因素；第二，對象敏感性，由于送治救助政策的對象是精神障礙或疑似精神障礙臺胞，對象的臺胞身份以及本身認(rèn)知障礙的弱勢地位，獲得兩岸民眾普遍同情和高度關(guān)注，使得送治救助政策必須顧及對象的敏感性；第三，結(jié)果敏感性，對于精神障礙或疑似的判定，對于行為是否構(gòu)成“兩危”即“已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的”，“已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的”的判定，直接關(guān)系到臺胞的名譽(yù)權(quán)以及非自愿送治的后果，具有特殊的敏感性。可以認(rèn)為，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行難度關(guān)鍵在于敏感性把握，尤其是實(shí)踐中對于臺胞身份的把握、精神障礙或疑似病情的把握以及是否構(gòu)成“兩危”情況的把握。

2、目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)

政策問題涉及的目標(biāo)團(tuán)體人數(shù)的多少，也影響到政策執(zhí)行的效果。通常來說，政策涉及人數(shù)越少，政策執(zhí)行會越有效。從近幾年情況看，本市每年年均送治救助的精神障礙（或疑似）臺胞約30-50人之間，2010年35人，2011年43人，2012年38人，2013年46人。總體上，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策涉及人數(shù)是少的，是可控的，這是政策執(zhí)行的有利因素。

3、目標(biāo)團(tuán)體行為多樣性

政策所要規(guī)范的目標(biāo)團(tuán)體的行為種類越多，執(zhí)行難度就會越大。反之，所要規(guī)范的目標(biāo)團(tuán)體的行為越單一，政策執(zhí)行難度越小。精神障礙（或疑似）臺胞的行為方式多種多樣，有精神分裂、人格障礙、憂郁癥等各種情況，政策這種關(guān)注的是精神障礙（或疑似）臺胞“已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的”，“已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的”的“兩危”行為以及流浪失所的情況。總的來說，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策調(diào)節(jié)的目標(biāo)團(tuán)體行為多樣性不突出，難度在于精神障礙的判定以及“兩危”行為的判定。

（二）政策本身的因素

1、政策的合法性和合理性

政策的合法性是政策有效執(zhí)行的根本前提。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》，精神衛(wèi)生法規(guī)范精神障礙患者治療、保障精神障礙患者權(quán)益和促進(jìn)精神障礙者康復(fù)，以精神衛(wèi)生法為依據(jù)的在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策能被執(zhí)行者所認(rèn)同，被政策對象所擁護(hù)，具有合法性基礎(chǔ)。同時(shí)，政策的合理性也是政策有效執(zhí)行的前提，大陸和臺灣同屬一個(gè)中國，臺灣民眾是我們的骨肉同胞，這是在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策合理性的根本所在，能夠得到大陸民眾的理解和臺灣同胞的普遍支持。

2、政策的具體明確性

政策的具體明確性是政策執(zhí)行的關(guān)鍵。《關(guān)于在滬精神障礙（或疑似）臺胞的接處送治工作規(guī)范》著重解決兩類情況，即已經(jīng)構(gòu)成“兩危”情形的精神障礙（或疑似）病患臺胞個(gè)案送治處理和可能造成不良影響的精神障礙（或疑似）臺胞送治的個(gè)案處理，明確了政策執(zhí)行主體，政策界限，政策措施以及行動(dòng)步驟等。尤其是，在可能造成不良影響的精神障礙（或疑似）臺胞送治辦法中，又分為三類情況，其一為臺胞直系親屬近親屬無條件無法到場且委托他人處理的，其二為能夠聯(lián)系到臺胞直系監(jiān)護(hù)人或近親屬家屬的，且其監(jiān)護(hù)人、近親屬本人無法到場，但同意委托相關(guān)機(jī)構(gòu)代為送診的，其三為無法聯(lián)系臺胞親屬監(jiān)護(hù)人、近親屬或已聯(lián)系到親屬監(jiān)護(hù)人、近親屬但不愿意配合處理的。送治工作規(guī)范進(jìn)一步明確了三類情況的具體分類處置流程。總體上，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策目標(biāo)明確、執(zhí)行主體和職權(quán)分工明晰、政策流程清晰，便于執(zhí)行把握。

3、政策資源的充足性

必要的資源投入是政策執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策的資源投入主要考量權(quán)威資源、經(jīng)費(fèi)資源、人力資源和信息資源四個(gè)方面。在權(quán)威資源方面，臺辦是對臺政策的權(quán)威，公安機(jī)關(guān)是判定“兩危”和“可能造成影響”的權(quán)威，市衛(wèi)生計(jì)生委和精神衛(wèi)生中心是判定精神障礙的權(quán)威，政策權(quán)威性毋庸置疑。在經(jīng)費(fèi)資源方面，市臺辦要求市臺胞服務(wù)中心專門列支在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并在明年增加專門預(yù)算，區(qū)縣臺辦會同街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)增列地區(qū)送治救助在滬精神障礙（或疑似）臺胞專門經(jīng)費(fèi)，必要的財(cái)力投入是有保障的。在人力資源方面，主要依托公安機(jī)關(guān)派出所、市精神衛(wèi)生中心以及市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦工作人員。下一階段，要研究民政部門工作人員的介入。在信息資源方面，主要依靠全市治安網(wǎng)絡(luò)，要求派出所和社區(qū)街道第一時(shí)間向當(dāng)?shù)嘏_辦上報(bào)所在地區(qū)精神障礙（或疑似）臺胞的信息。整體上，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策資源相對充足。

（三）政策以外的因素

1、政策的政治環(huán)境和社會心理環(huán)境

任何政策的執(zhí)行都要受所處的環(huán)境的影響和制約。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策也不例外，主要受到政治環(huán)境和社會心理環(huán)境的影響。在政治環(huán)境方面，兩岸同屬一個(gè)中國，但兩岸尚未統(tǒng)一。2008年以來，兩岸關(guān)系和平發(fā)展成為不可逆轉(zhuǎn)的時(shí)代潮流，兩岸大交流、大合作、大發(fā)展的格局初步形成，這就是當(dāng)前兩岸最大的政治環(huán)境。執(zhí)行在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策就是順應(yīng)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的潮流，體現(xiàn)“兩岸一家親”的理念，具有重要政治意義。在社會心理環(huán)境方面，由于兩岸長期隔絕以及島內(nèi)“反共”、“去中國化”教育，不少臺灣民眾對于國家認(rèn)同和中國人認(rèn)同存在誤解和偏差，甚至仇視大陸和大陸民眾。執(zhí)行在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策就是要體現(xiàn)人文關(guān)懷，展現(xiàn)大陸政府和大陸民眾的親情與善意，有利于更廣泛地獲得臺灣民眾的認(rèn)同。當(dāng)然，也正是由于兩岸特有的政治環(huán)境和社會心理環(huán)境，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行過程中要更為熱情真誠、細(xì)致周全、慎之又慎。處置稍有不慎，容易引發(fā)涉臺敏感問題，而被別有用心之人利用和炒作。

2、大眾的支持

民心向背是政策執(zhí)行的關(guān)鍵尺度。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策的核心是救助精神障礙（或疑似）的臺灣同胞，切實(shí)維護(hù)這部分弱勢臺胞的合法權(quán)益。大陸民眾尤其是上海市民的態(tài)度支持的、積極的，絕大多數(shù)臺灣民眾也是理解的、感謝的。從救助的實(shí)踐來看，精神障礙臺胞本人救助醫(yī)治康復(fù)后對此項(xiàng)政策是支持的，精神障礙臺胞的家屬也是理解擁護(hù)的。總體而言，疑似精神障礙臺胞的認(rèn)定、“兩危”情節(jié)的認(rèn)定以及送治救助流程（包括盡量爭取家屬參與）越科學(xué)、越規(guī)范、越合理，政策的執(zhí)行就越是能獲得大眾的支持。

3、執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)作

執(zhí)行機(jī)關(guān)有效的溝通協(xié)作是政策執(zhí)行成功的重要條件。在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行過程中，建立了應(yīng)急聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制，由市臺辦、市公安局、市衛(wèi)生計(jì)生委、市精神衛(wèi)生中心、市臺胞服務(wù)中心等單位指派專人進(jìn)行溝通聯(lián)系。同時(shí)，明確了協(xié)作分工，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法處置構(gòu)成“兩危”情形的精神病患（或疑似）臺胞，對未構(gòu)成“兩危”但已經(jīng)或可能對社會治安秩序造成不良影響的精神異常（或疑似）的臺胞，協(xié)助市臺胞服務(wù)中心、屬地臺辦、所在單位開展救助工作。臺辦負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)，配合協(xié)助屬地公安機(jī)關(guān)做好接處送治工作，并通過滬臺相關(guān)渠道通知在臺親屬。市衛(wèi)生計(jì)生委會同市精神衛(wèi)生中心，對于符合收治條件的臺胞，積極協(xié)調(diào)醫(yī)療資源進(jìn)行收治，在政策規(guī)定的時(shí)限內(nèi)，提出留院觀察、繼續(xù)治療或出院意見，并及時(shí)反饋臺胞入院后的治療情況。市臺胞服務(wù)中心配合屬地臺辦通過滬臺溝通渠道通知在臺親屬，協(xié)調(diào)市精神衛(wèi)生中心接受送治請求，并家屬因故無法或無力支付醫(yī)療費(fèi)用，酌情向市精神衛(wèi)生中心墊付醫(yī)療費(fèi)用。總體上分析，在滬精神障礙（或疑似）臺胞的送治救助政策執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作是有效的，下一步要加強(qiáng)本市民政部門的溝通協(xié)調(diào)，完善對查找不到近親屬的流浪乞討疑似精神障礙臺胞的送治流程。