廉租房政策執行梗阻及消解對策分析

王媚游

【摘 要】廉租房政策的有效執行對于解決和改善我國最低收入家庭居住水平具有重大作用。但目前廉租房政策的執行還面臨政策自身中未健全的管理機制、缺乏監督約束機制，在資源中執行組織的分散性、執行主體的權力異化、資金供應不足、稀缺的房源等阻力，本文針對這些阻力提出從建立和完善相關的法律、法規、建立獨立的廉租房管理和監督部門、開發新的資金融資渠道和加大力度建設新的廉租房屋等對策來消解梗阻。

【關鍵詞】廉租房政策；執行；阻力；對策

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的一種住房。我國廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。自1998年國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，提出建立面向“最低收入家庭”的廉租房供應體系，廉租房由政府或單位出資興建以來，廉租房政策的實施取得了穩步性的發展及階段性結果。截至2014年6月底，全國保障性安居工程已開工530萬套，基本建成280萬套，分別達到年度目標任務的76%和58%，完成投資7200億元①。但廉租房政策在具體執行過程中仍面臨著一些現實問題和阻力，使其無法順利實施。因此，分析和解決廉租房政策執行過程中的這些問題是改善最低收入家庭居住水平的重要一環。

一、順利執行廉租房政策的必要性

（一）有效解決市場失靈，促進房地產市場化

我國自1998年實行住房改革以來，靠市場機制運行的房地產行業得到了快速和深入發展。但市場機制卻是一把雙刃劍，一方面它提供了居民以平等身份進入住房市場并參與住房交易的機會，另一方面其自發產生的優勝劣汰機制卻把收入較少、購買力較低的居民或者家庭排除在商品住房外，使這些居民只能購買或者租賃低矮、不通風、陰暗、潮濕、狹小的住房，無法獲得良好的居住環境，我們把這一問題歸結為“市場失靈” [1]。政府作為居民的“守護者”，必須采取措施解決此問題來保證居民基本生活需求，廉租房政策正是我國政府對最低收入者提供的住房社會保障。可見，該政策的順利執行有利于加快房地產市場化進程，解決“市場失靈”問題，符合社會發展和進步的需要。

（二）體現以人為本情懷，確保社會長治久安

住房作為生活的基本需求，關乎做人的基本保障和基本權利，不僅是個人、家庭問題，更是一個社會問題、民生問題，關系到社會的長期穩定和政治安寧，廉租房政策的出臺，有利于保障最低收入家庭的基本生活水平，體現對最低收入家庭的關懷，體現社會主義的優越性，密切黨和政府與人民群眾的關系。如果該問題處理不當，會危害社會正常的生活秩序，加大社會不安的隱患。因此，順利執行廉租房政策是對低收入家庭的關懷和保持社會長治久安的必然需要。

（三）加快執行廉租房政策，完善多層次住房保障體系

多層次住房保障體系，是主要針對中等偏下和低收入（含最低收入）②住房困難家庭的一系列制度安排和政策措施。[2]廉租房政策作為多層次住房保障體系之一，針對性地以最低收入家庭為保障對象，承擔著與經濟適用房、商品房相銜接的重要任務。因此，解決住房問題已不是個人問題，而是關乎國家的民計民生，通過構建多層次住房保障體系已成為解決此問題的重要途徑之一。而廉租房政策的順利執行在此體系中表現得更為突出和緊迫。

二、執行廉租房政策的阻力分析

（一）廉租房政策自身的阻力

1.未健全的管理機制

（1）進入及復核機制。我國目前還沒有建立詳盡的個人收入申報機制和個人信用制度，居民的臨時性收入、投資收入、獲得贈與等隱性收入沒有辦法統計，導致劃分居民年均收入線的基礎也很薄弱，所設定的進入、復核機制的實施變得異常困難。

（2）退出機制。住房和城鄉建設部統計數字顯示，從1998年至2014年初，全國已有上百萬戶居民通過廉租房制度改善了住房條件，但其中因收入提高而騰退的人卻寥寥無幾。退出機制不完善，廉租房保障就是一個“無底洞”。我國的廉租房退出機制主要存在的問題有：第一，缺乏完善的退出法律法規；第二，無專門化退出職能管理部門。住房保障退出管理的專業性比較強，涉及到對被保障人員的資格審查、補貼資金的測算及被保障人員收入提高后的退出等諸多方面的問題，這些需要專門、依法管理。但是，目前在執行過程中缺乏這種專門的職能機構。主要表現在以下兩個方面：①職責不明，組織關系不清，機構設置混亂；②人員配置不足。第三，廉租房退出激勵機制不健全，成效低。我國廉租房退出方式特點可歸納為懲罰力度小，激勵政策不完善。廉租房的退出過多地依靠懲罰性措施實現，但是政策規定的懲罰力度又太輕。這些問題會降低廉租房的循環使用效率，造成廉租房政策無法連續、順利地實施，將損害輪候取號的已受到保障的低收入家庭合法權益。

2.缺乏監督約束機制

此處所說的監督機制對象不僅針對已受到廉租補貼保障的居民或者家庭，更是針對執行廉租政策的行政主體而言。廉租房實質是具有福利性的準公共產品，政府在公共產品的提供中扮演著主要角色，因而握有稀缺資源，對稀缺資源的占有勢必會引發政策執行低效和尋租等現象。[3]但目前對廉租房政策的執行監督更多地停留于表面，在無人監管的情況下極易發生變異，影響政策順利、有效地執行。

（二）廉租房政策資源阻力

1.執行組織的分散性

目前我國執行廉租房政策的組織主要分散于政府各行政機關的內部部門，這種分散性的執行主體會造成信息不對稱，從而影響廉租住房保障對象的審批效率及有效性，提高保障對象的時間成本和降低行政執行主體的工作效率。以廣州市為例，承擔執行廉租政策的行政主體有市住房制度改革領導小組辦公室、市住宅建設辦公室，并由各街道辦事處、鎮政府負責廉租住房保障的申請受理、審核等工作，其中還涉及到市國土房管局的審批。由于各執行主體的分散性，在資料傳遞過程中，有可能導致信息流失從而影響到審批的有效性，使得廉租房的政策無法公正、公平的施行。

2.執行主體權力異化

公共選擇理論認為，地方政府也是追求自身利益最大化的“經濟人”，政府官員不是簡單的政策解釋者和執行者，而是在個人利益的驅動下去解釋政策和執行計劃。[4]在現實生活中，一方面表現為官員出于政績考慮，盡量不損耗土地出讓金，使得廉租房執行資金越發有限；另一方面，政府官員和開發商基于共同利益，吝嗇廉租房的開發建設，助長尋租等歪風邪氣。此外，某些官員覬覦廉租房的優惠條件，以權謀私，轉租牟利。

3.建設資金匱乏

資金匱乏主要表現在：（1）資金來源渠道少且不穩定。廉租房的建設資金往往來源于土地出讓凈收益及公積金增值收益，或由政府主管部門自籌解決部分資金，來源少且大都不穩定，因此無法保證廉租房資金的充足供應。尤其在經濟欠發達的中西部城市，廉租房覆蓋面更廣，但其土地出讓金及公積金增值收益卻遠低于東部發達城市。（2）資金使用不規范。沒有明確的法律法規規范使用廉租房建設資金，多數城市沒有將土地出讓收益實際用于建設，它們更愿意投入資金去追逐見效快的眼前利益。（3）政府財政資金不足。公積金增值收益在提取風險準備金和支付管理費用后的剩余有限，不足以支持廉租房制度建設。廉租房建設資金的嚴重不足仍將成為目前各級政府落實廉租房政策、推動廉租房發展的一個瓶頸。

4.房源緊缺

根據《城鎮廉租住房管理辦法》，目前我國可提供的廉租住房類型主要有政府和單位興建、購置的廉租住房，空置或符合廉租房標準的且已由最低收入家庭承擔的公有性住房，社會上捐贈的標準廉租住房，社會符合廉租標準的住房等四種。但在現實中，我國多數公有住房已通過房改銷售給了個人，存量少，能夠騰退的確實為數不多。政府和單位興建適當標準的住房受到資金的制約。而受到我國經濟水平的影響，社會捐贈廉租住房也難有大的作為，房源緊缺已成為制約廉租房建設的一大瓶頸。一些地區采用搖號等不得己而為之的辦法就是例證，有的城市新建廉租房的數量甚至不足申請者住房需求數量的1%[5]，遠不能滿足目前的需求。廉租住房房源不足是目前廉租住房政策執行緩慢的又一個阻力。

三、消除廉租房政策執行阻力的對策

（一）完善廉政房相關法律法規

各地政府要從實際出發，制定出符合我國國情的、統一的、能結合本地實際情況的地方性廉租住房保障相關法律法規。從立法角度規定廉租住房保障對象、標準、保障資金的來源、專業管理機構的建立及懲罰機制等，嚴格制定廉租住房保障對象的進入、退出機制，并隨著實際情況的變化，轉變相應的保障措施，以保證政策執行的權威新、連續性和完整性。另外，還需要完善住房保障的相關配套法規，如修訂房地產產權產籍管理法稅、制定住房保障基金的管理規定等。政府要建立嚴格的法律懲戒制度，通過立法手段建立完善個人誠信管理體系，制定嚴厲的懲治措施。

（二）建立獨立運營管理機構

監督是廉租房政策順利執行的保障，應從政府和城鎮居民兩方面入手加強監督力度。就政府而言，應建立獨立的廉租房管理與監督機構，大力推進信息公開化，提高管理的科學化、專業化水平，保證公平、公正管理和監督，具體建議成立廉租房租賃管理委員會和監督委員會，獨立于政府，單獨運營，職能設置分離并相互制衡，確保政策執行過程中的公平性，以此杜絕尋租現象。

（三）開發多渠道資金來源

1.保證資金來源的穩定提供

解決居民住房困難、保證資金的來源穩定屬于社會穩定和收入再分配范疇。一方面進一步明確中央政府與地方政府財政投入比例，保證中央、省政府層面的專項轉移支付，專款專用[6]，充分發揮收入再分配能力；另一方面確保地方政府對廉租保障性住房的合理財政預算。國家應當繼續提倡建設民生服務型政府，將包括廉租房在內公共服務等一系列民生指標納入政府政績考核體系，充分調動地方政府執行廉租房政策的積極性，促進并激勵把廉租房的建設資金納入地方政府財政預算中，由此提高政府對廉租房政策的關注度和執行力度，保證補貼和興建資金的持續供應。

2.積極開發新的融資渠道

我國現階段的具體國情決定了我國要解決廉租房建設資金問題仍需要國家、集體以及個人的共同努力。具體執行方式可考慮建立廉租房建設專項基金，如房地產信托投資基金。還可以從住房債券的留存資金、籌集舊公有住房的回收資金和拆除舊公有住房的補償資金、按經濟適用房以及商品房建筑面積提取的廉租房基金、通過發行住房福利彩票等融資途徑獲取資金。另外，還可以嘗試開發住房金融。如開放性金融，是指通過對廉租房價格的控制，間接對低收入家庭提供住房資金支持，對低收入家庭發放低息或無息貸款，同時由國家提供擔保。積極開放住房金融有利于廉租房體系的建立與完善并減小地方政府執行政策的難度，同時還能降低廉租房資金運作過程中的風險。

（四）積極尋找和建設新的房源

1.尋找舊房源，促進資源循環利用

政府應積極尋找和收購舊房源，確保房源的穩定、持續供應，促進現有資源的循環利用，節約成本和提高資源流動和利用效率。主要形式有：（1）收購空置住房。主要指政府出資，以成本價或者低于成本價收購符合規定的空置住房。收購后即按照廉租房標準進行重新裝修，這樣既盤活了空置住房資金，又節省了建設成本。（2）騰退公有住房。指政府收回社會上空置的所有權屬國家的公有住房，現存住房多為簡易房，改造成本較高，只作輔助手段考慮。（3）社會捐贈。政府應積極鼓勵社會及個人捐贈住房作為廉租房房源供應途徑之一。

2.探索廉租房建設新模式

政府應出資新建與當地經濟發展水平以及廉租房實際需求總數的一定比例相匹配的房屋。另外，還可以充分調動社會的能動作用，考慮把企業、社會團體組織及個人納入到建房主體中來。PPP模式即為此類：廉租房項目PPP模式指政府部門通過招、投標方式與中標單位組成的特殊目的的公司簽訂合同，由該公司在合同期內負責項目籌資、建設、運營，政府則與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，該協議使特殊目的工商企業能比較順利地獲得貸款，并由政府實行監督。

注釋：

① 杜宇.上半年全國保障房已開工530萬套[N].經濟參考報，2014-07-11.

②根據國家統計局的城鎮家庭收入分組方法，將城鎮家庭依戶人均可支配收入由低到高排列，按10%，20%，20%，20%，10%，10%的比例一次分成：最低收入戶、低收入戶、中等偏下收入戶、重點收入戶中等偏上收入戶、高收入戶、最高收入戶等七組。總體中最低5%的戶為苦難戶.

【參考文獻】

[1]劉曉君.廉租住房縱覽[M].北京：中國建筑工業出版社，2005：3-4.

[2]建設部課題組.多層次住房保障體系研究[M].北京：中國建筑工業出版社，2007：3-10.

[3]苗迪，公共政策執行失靈：以博弈為特征的廉租房政策執行[J].天水行政學院學報，2008，（6）：91-94.

[4]賀翔，唐果.公共選擇理論對我國政府管理的幾點啟示[J].科學與科學技術管理，2005，（2）：90.

[5]劉雪明.廉租房政策實施中的四大困境[J].中國房地產，2009，（7）：62-63.

[6]梁平 李貴梅.淺析地方政府在執行廉租房政策困境因素及解決途徑—基于府際關系[J].中國商界，2010，（1）：357-358.