在依法治校背景下推進學校管理法制化的幾點思考

李五一　袁晶

[摘要]學校管理的法制化是依法治校的重要組成部分，是依法治國方略在教育領域的具體體現。目前我國學校的依法管理仍存在不少問題，本文結合學校管理的實踐，探討貫徹落實十八屆四中全會精神，就依法治校過程中學校行政管理亟待解決的問題進行了思考。

[關鍵詞]依法治校；學校管理；法制化

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重大任務。我國現在已經進入改革的深水區，經濟增長已經進入新常態，學校教育為國家經濟社會發展進行人才儲備必需先行。學校教育是國家實現跨越式發展經久不衰的力量源泉，在國家的經濟社會發展中具有超前性和導向作用。在當下我國深入推進依法行政、加快建設法治政府的歷史進程中。要推進學校的依法治校，把學校管理的法制化作為學校管理工作的重中之重。

一、依法治校背景下學校管理法制化的重要性

2014年全國教育工作會議上，教育部黨組書記、部長袁貴仁同志指出加快推進國家教育治理體系和治理能力現代化。教育行政部門和教育理論界以及教育實務界對國家教育治理體系和治理能力的現代化進程進行了深入探討。不少學者一致認同：“教育治理體系的現代化，就是探討如何使教育行政管理從權力集中、一元主導向法治化合作、共治善治變遷，教育治理體系的現代化和完善化應是一個以法治為基礎的規范民主協調和高效的整體性制度運行系統。”學校教育治理體系作為國家教育治理體系的重要組成部分，實現治理體系的現代化和不斷完善，不僅能夠引領教育領域綜合體制改革的實踐探索，也將助推教育法制化的進程，為我國全面實現依法治國做出應有的貢獻。

而教育治理體系是規范社會、政府、學校、市場等多元治理主體的權力與行為。維護公共教育事務的秩序和提供優質教育公共服務的一系列制度和程序。健全完善的教育法律制度是推進和實現教育治理體系現代化的前提和基礎，因為其不僅可以為教育治理的實踐探索提供合法性基礎，也能夠為教育領域綜合改革與制度創新讓渡必需的空間，更可以為多元治理主體能動性的發揮提供制度保證。因此，擁有一個完善的教育治理體系，必須做好以下兩方面工作：一是適時地將成熟的教育治理政策與制度上升為教育法律或法規，二是構建和完善各個治理主體的行為法制規范體系。而依法治校背景下學校管理法制化就是要求學校管理者具有法治思維，管理的過程中確保程序合法化、監督機制完善化、政務公開化、責任追究終身化。國家教育治理體系現代化、完善化與依法治校下的學校管理法制化密不可分，健全的教育法律制度是完善國家教育治理體系必不可少的前提，只有真正地實行學校管理法制化，實現依法治教。現代化的國家教育治理體系才可以更加完善，教育才能更好地發揮作用，為全面推進依法治國，實現我國社會主義法制化做出應有的貢獻。

二、我國依法治校過程中學校管理存在的主要問題

學校是先進文化的“集中點”，在實施依法治教、社會主義法制建設等戰略上也應當是“排頭兵”。在學校實行依法管理，無疑是學校依法治校的一項根本措施和重要任務，勢在必行。然而在學校教育管理領域中依然存在“輕作為”、“不作為”、“亂作為”的現象。學校行政執法與監督不力的現象較為普遍，有法不依的問題比較突出。

（一）部分學校管理者缺乏法治思維，依法治校的觀念意識淡薄

在實踐中，部分學校領導往往習慣于過多地運用行政手段、行政指令辦事，沒有法治思維、缺乏法律意識，在實際工作中法律思維淡薄、不善于使用法律武器來解決問題。他們認為“依法管理”太過繁瑣，而直接發布命令效率會高很多，所以就導致了學校領導對師生員工隨意亂下命令、濫用權力，甚至會以言代法、以權壓法。還有些學校管理者認為學校的有關規章制度是對本校師生員工單向的一種管理和約束，師生員工應該遵守，卻忽視了有關法規對學校管理者權力約束和監督。這些學校管理者缺乏法治思維，才讓他們養成了“只注重管理者被賦予的權力、卻忽視被管理者權利救濟”的“官本位”思想，從而使得有些學校管理者獨斷專行、自己創制規范制度。致使學校亂象叢生，如亂處罰、亂收費、違法剝奪學生的受教育權。

（_二）有的學校行政管理行為缺乏法定程序的有效制約

所謂行政管理的法定程序就是指有關單位部門在實施相關行政行為時所要遵循的方式、步驟和時限等。行政法理有一條很重要的原則就是“程序法與實體法并重”，相關部門在實施行政行為時不僅要內容合法，還要程序合法。然而在我國長期的法制建設中卻養成了“重實體、輕程序”的錯誤理念。比如我國現階段實施的義務教育法中有關程序性的規范就很少，其呈現較多的仍是實體性和原則性的法律條文。實際可操作性和具體針對性不強，可訴性還是比較弱，在具體實施中難以達到預期的成效，這樣一來法律的權威性就會被削弱。學校的很多管理行為都存在著類似一些問題，如學校在進行某項表彰、處罰或重大決策時，往往就會出現程序不規范，缺乏統一的執行標準和監督制度的情況，或者是在做出有關行政決定后不履行告知程序，從而造成行政相對方權利救濟渠道不暢通，合法權益得不到及時保障。

（三）某些學校內部的有關管理制度與當前教育的發展需求不匹配

在學校中，學校內部的權利主要包括學校管理者的權利、教師的權利、學生的權利等。但是一些學校往往忽視甚至壓制師生的權利，如有的學校會對學生設立罰款的相關行政處罰規定。有的學校對考試作弊學生做出退學或開除學籍處理，有的學校將學生的考勤情況與教師的津貼福利掛鉤。隨著我國法制建設的深入推進，法制意識已深入人心，如果因為這些情況教師和學生提起訴訟。學校難免會承擔敗訴的風險。相關的案例已經發生。某校學生因不服學校的退學處理而引發的學校行政訴訟案。校方最終敗訴。其原因之一就是法院認定學校對考試作弊者的有關處理規定與上級行政機構出臺的法律法規相違背，這充分說明了學校有些行政管理制度無法滿足新的教育改革發展的需求，不適應新形勢下教育發展的問題。

（四）少數學校行政權力監督機制不完善、行政管理者的素質有待提高

學校是知識文化集中的地方，廣大師生的民主意識和權利意識會比較強，但是如果學校的行政管理并沒有因此而形成規范化、制度化的監督機制，沒有發揮學校紀委、校務委員會、教職工代表大會、學校工會、團委、學生會等機構的監督作用，那么學校內的行政違法行為就得不到有效的管控，行政侵權現象就無法扼制。在學校內部的行政管理中，行政人員在思想素質、專業知識水平、法制觀念等方面參差不齊，從而導致違法違規行為的發生，如有的學校管理者擅自闖進學生宿舍進行搜查、限制學生的個人自由、對學生進行體罰、對學生人格侮辱等。由于學校的一些管理人員對相關法律、法規知識不甚了解，法律意識淡薄，所以在處理一些突發性事件時，釀成惡性違法事件卻仍然不自知，違反了依法行政的要求。

三、深入推進學校中的依法管理，加快依法治校的步伐

隨著我國社會主義法制建設和依法治國深入推進，全國各中小學也都將加快實施依法治校。依法管理是依法治校的關鍵一步，依法管理也是依法治校的重點和難點。因此，能否進一步加強學校的依法管理，將從總體上決定依法治校能否成功實施。

（一）培養法治思維，增強依法管理的能力

我們能否樹立牢固的依法治校的觀念，關鍵在于我們能不能養成法治思維。能不能提高我們依法辦事的能力，能否依法辦事、依法治校就要看教育行政管理人員能不能把法治思維、法治方式運用到處理具體行政事務的過程中。學校的管理人員要做到依法辦事、依法治校就要提高善于學習法規制度的能力、提高準確把握法規制度的能力、提高依據法規制度抓落實的能力、提高依據法規制度推進工作創新的能力。學校的行政管理者必須深刻地認識到依法管理是依法治校的重要組成部分。并且是黨的十八屆四中全會關于全面推進“依法治國”的一個重要組成方面。學校管理者必須把依法管理作為最高的學校管理理念貫徹落實到學校的各項管理工作中去，依法用好自身的行政權限，按照法定程序依法辦事，切實做到依法管理、依法決策，使依法行政管理常態化。學校的行政管理工作不僅需要淵博的專業知識、強烈的責任心、無私的奉獻精神等，而且必須樹立依法進行行政管理的觀念，教育行政工作者絕不可以逾越法律的紅線。學校的行政管理工作只有在行政行為、行政組織和行政監督的法制化下。才能使學校的教育教學秩序、科研秩序法制化，從而實現依法管理、依法治校、依法治教，推進依法治國的進程。

（二）構建行政行為責任制，加快推進依法治校的進程

在學校構建行政行為責任制是加快依法治校的重要舉措，它是指各級各類學校必須對自己的行政行為承擔相應的法律責任。學校內部也應實行“重大決策終身責任追究制及責任倒查機制”，這項政策的實施將會從根本上促使學校管理者審慎決策、依法辦事。最近幾年。在學校內部發生了不少行政違法行為，但是一些學校管理者、學校領導總以“家丑不可外揚”為借口試圖掩蓋丑行，大事化小、小事化了。因此，要改善學校行政管理的混亂狀況，加快依法治校的進程就要實行部門、人員責任追究制度，明確每個部門、每個管理者的行政管理權限和責任，層層簽訂責任協議書，不定期地進行檢查考核，誰出了問題誰負法律責任，對違法違規行為嚴肅查處，決不姑息，真正實現依法管理、依法治校。

（三）規范行政管理程序，完善依法治校的各個環節

規范的學校行政管理程序是保障學校治校權正確、有效使用的重要手段。擁有規范完善的學校行政管理程序。學校的行政管理者就可以依法科學、高效地選擇實施有關行政管理行為的時間、步驟、方法和方式，就可以阻止有關部門、人員濫設程序障礙或拖延執行來損害法律賦予師生員工的合法權益。學校應該建立重大行政決策的法定程序，包括專家論證、風險評估、合法性審查、公眾參與、集體討論等步驟，必須加強學校行政管理程序的建設。進一步修訂和完善與國家法律、法規相矛盾的制度。在教育行政管理工作中必須尊重師生的隱私權、知情權、生命健康權等合法權利，當學校對師生做出相關處罰時需要明確告知師生如對學校的處罰不服，可以采取相應的法律救濟；同時學校也要建立完善的糾紛異議制度，如果異議無效還可申請行政復議等，避免教育行政管理中出現錯誤，盡可能地規避針對學校的行政訴訟案件。學校管理者在處理相關問題時一定要做到證據充分、程序合法。

（四）堅持校務公開常態化，健全民主管理和監督機制

依法規范和制約行政權力是依法治校的核心工作，依法治校首先要樹立規范和制約行政權力的法治意識。而依法監督行政權乃是制約行政權力的有效手段，權力如果得不到有效的監督和制約，就會導致權力的濫用和腐敗。校務公開常態化是對學校依法治校的必然要求，只有學校做到了校務公開常態化，廣大的教職工和學生才能真正參與到學校的民主管理與監督中去，師生員工的知情權才能得到合法有效的保障。校務公開常態化是堅持依法治校、走群眾路線，深入推進學校基層民主政治制度建設的具體表現，學校必須建立重大決策向教代會匯報制度，切實發揮教代會的各項職權，履行好教代會的行政監督職能。校務公開常態化可以作為一種重要手段去監督學校的行政權力，讓學校的日常管理在“陽光”下進行，使學校行政管理的具體內容、方式和程序為廣大師生員工所了解，從而有效管控學校行政權力的濫用或暗箱操作。

（五）明確重點，加強法制宣傳教育

各級教育行政部門必須把對教育法律、法規的學習、宣傳和普及作為全面實施依法行政的重點工作，建立和完善相關配套的法制宣傳教育規章制度，按照普法教育計劃有步驟、有組織、有重點地開展工作。

1.完善對廣大師生員工的普法教育制度

各級教育行政管理部門要積極組織實施對廣大中小學教師的法制培訓，除了國家、省級部門組織的培訓外，各地市也要大力組織普法教育培訓。各級教育行政管理部門要依據法定職能，進一步加強對教師的法制教育工作管理，要把學校是否重視、支持對教師的法制教育工作情況作為對學校進行綜合評價的重要指標。各級各類學校要深入推進“法律進學校”、“法律進課堂”活動，把對學生的普法教育納入學校的教學計劃并積極實施。定期組織中小學學生開展法律知識網絡競賽活動，充分利用教育部全國青少年普法網的資源開展青少年學生的法制宣傳教育活動，真正提高廣大師生員工的法制意識，提高他們依法履行行政監督的能力。

2.建立學校教育行政管理人員學法制度

學法、知法、讓法律深入人心，這是培養廣大學校管理者的法治思維，提高他們依法管理能力的前提和基礎。建立學校教育行政管理人員的法制教育制度，必須堅持學以致用、理論聯系實際的重要原則，學校的行政管理者必須把法律法規的學習滲透于工作、生活的各個角落。要建立健全法律理論學習、黨員干部的法制講座、相關法律知識測試等制度，切實運用好個人學習、專題研討、專家培訓等不同方式進行法制教育。把法制教育與推動依法行政相結合，與依法治教相結合，與深入推進依法行政、加快法治政府建設相結合，切實加強法制教育的針對性和高效性，培養學校教育行政管理人員的法治思維，提高教育行政工作者依法管理的意識和依法辦事的能力。