人大代表選舉工作流程研究的幾個問題

隨著人民代表大會制度和選舉制度的不斷完善，特別是選舉法、地方組織法的修改，程序研究工作要不斷與時俱進。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現人民當家作主的根本途徑和最好形式。選舉制度是國家政治制度的重要組成部分，是我國人民代表大會制度的基礎。選舉程序是保證選舉制度落實的重要環節。2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過的《全國人大常委會工作報告》指出，“要切實加強黨對人大代表選舉工作的領導，把好代表‘入口關，堅持嚴格依法辦事，充分發揮各級人大常委會職能作用，完善代表資格審查機制，加強對選舉全過程的有效監督，確保選舉工作風清氣正。”中組部、全國人大常委會代表資格審查委員會有關負責人在審議全國人大常委會工作報告時指出，在代表選舉工作層面，要從醞釀、提名到選舉，建立起規范明確的流程，相關部門的職責要明確，實行責任追究[1]。筆者建議，根據黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以選舉法等為依據，結合人大代表選舉工作實踐， 組織一定力量，對各級人大代表選舉工作流程開展研究，落實各方面的規定和要求，形成規范性文本，指導當地選舉工作，這對于代表選舉工作的制度化、規范化和程序化是有益的探索和實踐，對細化和豐富選舉法對選舉程序的規定，為今后制定更高層次的選舉工作流程提供鮮活經驗和扎實基礎。筆者結合近年來參加相關課題研究的實踐，初步探討以省為單位開展代表選舉工作流程研究的幾個基本問題。

一、工作流程研究的意義和基本結構

（一）開展工作流程研究的意義。以省為單位開展從全國到鄉鎮五級人大代表選舉工作流程研究，首先是因為代表選舉工作的重要性。人大代表是各級國家權力機關的組成人員，是人民代表大會的主體，代表人民的利益和意志，依法參加行使國家權力。做好人大代表選舉工作，對于發展社會主義民主政治、保障人民當家作主、加強國家政權建設具有十分重要的意義。二是制定代表選舉工作流程有必要性。黨中央歷來高度重視人大代表選舉工作，中央領導同志對代表選舉工作有重要指示。全國人大頒發實施了選舉法等一系列法律。代表選舉工作是一項政治性、政策性、法律性、程序性很強的工作，有必要對流程設計進行研究、梳理和規范。研究制定代表選舉工作流程，不斷提高人大代表選舉工作水平，也是堅持和完善人民代表大會制度，推動人民代表大會制度與時俱進的一種體現。同時，選舉工作專業性比較強，制定人大代表選舉工作流程，為選舉工作提供一套符合當地實際的流程，能起到較好的指導作用。三是制定代表選舉工作流程的復雜性。我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。各地經濟發展水平、人民民主法制意識有差異，不同區域之間選舉情況不同。因此，研究制定以省級為單位的各級人大代表選舉工作流程，要堅持原則，實事求是，引用法律準確，文字表達清楚，既符合法律法規的規定和文件的要求，又兼顧各地的實際情況，具有區域特色，有利于基層工作的創新。

（二）根據直接、間接選舉的差異，工作流程可分為三部分。我國實行直接選舉和間接選舉并用的選舉方式[2]。選舉制度的這一重要原則，既符合我國國情，又能使人民當家作主的民主權利得到較好實現，是我國選舉制度科學性、民主性和優越性的重要體現。縣鄉兩級人大代表由選民直接選舉產生，全國和省、設區的市級的人大代表均由間接選舉產生。間接選舉與直接選舉主要區別在于適用范圍不同，選舉主體不同，選舉工作的主持者不同，差額比例不同。同時，操作程序方面，間接選舉無需像直接選舉那樣進行大范圍的劃分選區、選民登記、設投票站等。間接選舉和直接選舉的操作程序各有特色。同時，考慮到省級選舉、設區的市級選舉在具體操作上也存在不少差異，為了發揮基層的創造活力，體現現有操作上的差異性，該研究可分成省級篇、市級篇、縣鄉篇三個部分。

（三）工作流程的結構。以縣鄉篇為主，說明流程的總體布局、程序布置和分塊結構。

1.總體布局。流程設置包括四大塊內容：一是概述，二是縣鄉兩級人大代表的換屆選舉，三是代表的罷免、辭職和補選，四是鄉鎮新一屆人民代表大會第一次會議的召開。概述主要說明直接選舉的意義、特點、程序、組織、保障等；換屆選舉以選舉法規定的基本程序為依據，按照選舉的準備工作，動員培訓、選區劃分和代表名額分配等六個階段來分述；代表的罷免、辭職和補選作為后續工作；把鄉鎮新一屆人民代表大會第一次會議的召開作為附錄，有利于推進基層鄉鎮人大工作的開展。

2.程序布置。鑒于全省是縣鄉兩級人大同步換屆選舉的情況，流程設置以同步換屆選舉為基本框架，同時兼顧部分單獨選舉的情況，作出一些不同表達。流程設置在按時序為主布局的前提下，同時按照分塊的時序來進行設計，不完全按單項工作的時間順序。

3.分塊結構。為使流程設置充分體現特色，又具有較強的指導性、針對性和可操作性，安排好分塊結構是重中之重，是關鍵項目。分塊按大、小兩個板塊設置。每個大塊的結構：首先是導論，簡要闡述概念和意義；其次是任務解讀，概要明確這一階段（步）要完成的主要工作和程序，并對各項任務作出說明；再次是方法探索，對一些找不到法律依據，實踐中又必須解決的問題，或者用提供實踐經驗供借鑒，或者提出一些建議供參考；最后是“文本格式”，對一些比較規范的文本附上樣本以供參考。每個小塊的大體設置為：首先是“目標和要求”，即明確一些法律概念或者法律要求；其次是“程序和方法”，即依據法律規定，吸收各地一些成熟的經驗，就工作的程序和具體方法進行說明；三是“特別提示”，就是對一些容易忽視或者容易搞錯的事項進行重點提醒。

二、工作流程的主要內容

（一）縣鄉篇的主要內容。縣鄉篇最主要的內容，是縣鄉人大代表選舉的程序。根據選舉法規定和各地的實踐經驗，選舉縣鄉兩級人大代表一般分選舉的準備，動員培訓、選區劃分和代表名額分配，選民登記，提名推薦、協商和確定代表候選人，投票選舉，選舉工作總結等六個階段進行。貫穿代表選舉全過程的，還有宣傳教育、組織保障、預防和處置破壞選舉的行為等工作。

1.選舉的準備。這是代表選舉前必須進行的一項工作。一般自省人大常委會作出縣鄉兩級人大代表換屆選舉時間的決定后開始，至縣級選舉工作動員會議前結束。主要任務是開展調查研究，擬定選舉工作計劃和方案，決定選舉有關事項，組建選舉工作機構，確定和總體分配代表名額，安排部署宣傳教育，落實相關保障措施等。

2.動員培訓、選區劃分和具體分配代表名額。這是代表選舉的基礎性工作。這階段自縣級動員會議召開開始，至選區動員會議后結束。但動員培訓在以后各階段均需進行。主要任務是制訂和實施各階段的動員培訓計劃，依法劃分兩類（大、小）選區，將應選代表名額分配到各選區，建立選區工作組，進行選舉工作的全面動員和宣傳等。

3.選民登記。這是確保選民行使選舉權利的前提。這階段自選區動員會議后開始，至選民名單張榜公布止。主要任務是建立選民登記站并落實登記員，動員選民參加選民登記，做好選民登記和登記選民工作，搞好選民登記的聯系和銜接，確認選民資格并公布選民名單。

4.提名推薦、協商和確定代表候選人。這是保證選舉質量和選舉成功的關鍵。這階段自選民名單公布后開始，至正式代表候選人名單公布結束。主要任務是開展代表候選人資格和條件的宣傳，提名推薦代表候選人，介紹代表候選人，協商并確定正式代表候選人名單，搞好代表候選人資格審查，公布代表候選人名單及代表候選人基本情況。

5.投票選舉。這是對于選舉能否圓滿成功有著決定性意義的一項工作。它自正式代表候選人名單公布后開始，至選舉日的后一日結束。主要任務是介紹正式代表候選人，進行投票選舉各項準備，再次動員選民參加選舉，組織選民投票，維護投票選舉秩序，確認選舉結果。

6.代表資格確認和選舉工作總結。這是事關當選代表能否依法執行代表職務和改進選舉工作方法、完善直接選舉制度的重要工作。代表資格審查在人大會議召開前完成；選舉工作總結、數據統計和資料歸檔在人大會議閉幕后結束。主要任務是審查、確認當選代表的代表資格是否有效，總結和上報選舉工作情況，統計上報各項選舉數據，建立代表信息資料庫，收集、整理并歸檔各類選舉文件、資料。

（二）市級篇的主要內容。市級篇主要是設區的市人大常委會在選舉各級人大代表過程中的主要工作。設區的市人大常委會主要承擔組織市本級人大代表換屆選舉、組織選舉產生本市省人大代表、指導本行政區域內縣鄉人大換屆選舉等工作。在整個五級人大代表的換屆選舉工作中設區的市人大常委會起著承上啟下、舉足輕重的作用。

1.組織市本級人大代表換屆選舉。整個工作一般可分為八個階段：準備工作階段；研究制定有關政策文件階段；召開相關工作會議階段；市人大代表候選人推薦工作階段；選舉市新一屆人大代表階段；審查確認市新一屆人大代表資格階段；召開市新一屆人民代表大會第一次會議階段和工作總結階段。八個階段又可細分為二十七個工作任務和流程：開展調查研究；決定是否上報重新確定代表名額的請示；決定是否上報重新確定常務委員會組成人員名額的請求；參加會議，學習傳達上級有關精神；制定換屆選舉有關工作意見；作出換屆選舉有關事項的決定；提出連任代表推薦工作的意見；提出新一屆人大代表名額分配方案；召開市人大換屆選舉工作委員會會議；召開市人大代表換屆選舉工作會議；分配市人大代表候選人推薦名額；做好連任代表建議人選的推薦工作；做好代表候選人推薦工作；聽取代表候選人推薦情況匯報；代表候選人聯合審核；確定批復代表候選人名單；各選舉單位召開代表大會選舉市人大代表；督導選舉單位選舉工作；代表資格審查、確認工作；發布公告；組織新當選的市人大代表培訓；制作代表證；起草、通過選舉辦法；選舉地方國家機關領導人員；做好換屆選舉工作總結；做好有關統計和上報工作；收集、整理、歸檔換屆選舉工作文件和材料等。

2.組織選舉產生本市省人大代表。整個工作一般可分為七個階段：前期準備階段；提出代表候選人名額分配方案和結構比例要求階段；召開設區的市省人大代表換屆選舉工作會議階段；推薦連任代表候選人人選階段；推薦審核代表候選人建議人選階段；召開市人民代表大會會議階段；選舉工作總結階段。七個階段又可細分為二十七個工作任務和流程：學習法律，把握關鍵環節；參加會議，學習傳達有關精神；制訂工作方案；開展調查研究；研究提出候選人名額分配方案及結構比例要求；確定候選人名額分配方案及結構比例方案；做好會議的各項準備工作；召開本市省人大代表換屆選舉工作會議；召開市直屬機關單位代表候選人推薦工作會議；制定連任代表候選人推薦辦法；推薦連任代表候選人人選；省人大批復代表候選人建議人選名單；推薦、初審代表候選人初步人選；匯總代表候選人人選名單及有關資料；對代表候選人初步人選進行聯審；對初步人選進行公示和考察；確定組織提名的候選人名單；籌備市本級人民代表大會會議；建立大會臨時黨委和代表團臨時黨支部；建立市領導聯系代表團制度；印制《代表聯名推薦候選人登記表》；做好代表聯名提出候選人的工作；組織安排代表候選人的介紹；大會選舉；上報選舉結果；填報統計報表；撰寫工作總結及匯編有關材料等。

3.指導本市縣、鄉人大換屆選舉。整個工作一般可分為十五個工作任務和流程：學習有關法律法規；開展調查研究；參加會議，學習有關文件精神；匯報會議精神，提出貫徹意見；開展試點，總結經驗；草擬市人大常委會黨組關于做好縣鄉兩級人民代表大會換屆選舉工作的意見；向市委專題匯報黨組意見；成立全市縣鄉人大換屆選舉領導、工作機構；召開全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作會議；做好業務指導和信訪處理；召開全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作交流會議；召開換屆選舉工作聯席會議；舉辦縣鄉人大換屆選舉統計工作培訓班；開展督導工作；總結相關工作等。

（三）省級篇的主要內容。省級篇主要是省級人大在選舉各級人大代表中的主要工作。省人大及其常委會主要承擔主持省本級人大代表換屆選舉、組織選舉產生本省出席全國人民代表大會會議的代表、指導全省縣鄉人大換屆選舉等工作。發揮省級人大及其常委會的作用，對于推進和保障整個換屆選舉工作起著重要的作用。

1.全國和省人大代表換屆選舉。這是省人大及其常委會的一項重要工作，整個工作一般可分為全國和省人大代表選舉的有關準備工作，研究制定全國和省人大代表選舉的有關政策文件，向省委常委會專題匯報全國和省人大代表選舉等工作情況，召開選舉工作委員會會議，召開換屆選舉工作會議，做好連任代表建議人選的推薦工作，做好省人大代表候選人推薦工作，做好省人大代表候選人人選方案批復工作，各選舉單位召開代表大會選舉省人大代表，省人大代表資格審查、確認工作，做好全國人大代表選舉的相關工作，選舉工作總結等十二個流程。其中，準備工作包括，制訂工作方案、開展工作調研、學習文件精神、參加工作會議等環節。研究制定政策文件包括，制定指導性意見，出臺相關決定和文件，分配代表名額、明確代表結構比例，制定連任代表建議人選推薦工作意見等環節。在省人代會選舉過程中，包括提出并表決通過大會選舉辦法，提名推薦代表候選人，確定正式候選人，大會選舉等。

2.指導全省縣鄉人大換屆選舉。整個工作一般可分為十五個工作任務流程：學習中央和全國人大常委會有關文件、決定，參加相關會議，調研縣鄉人大代表選舉有關情況，作出關于全省縣鄉人大代表選舉時間等問題的決定，向省委常委會專題匯報縣鄉兩級人大換屆選舉等工作，成立縣鄉人大換屆選舉工作機構，做好換屆選舉宣傳工作，換屆選舉經費保障，召開全省縣鄉兩級人大換屆選舉工作會議，作出關于各縣（市、區）人大代表名額及常委會組成人員名額的決定，舉辦全省縣鄉兩級人大換屆選舉工作培訓班，舉辦縣鄉人大換屆選舉統計工作培訓班，交流全省縣鄉人大代表選舉試點工作經驗，召開換屆選舉工作聯席會議，指導縣鄉人大代表選舉工作，換屆選舉工作總結等。

省人大常委會還要依法做好全國人大代表補選、辭職、罷免等相關工作，對省人大代表資格進行審查確認，許可對省人大代表采取強制措施等。這些在省級篇里都可以有相關論述。

三、工作流程的特點

工作流程以選舉制度和法律法規為基礎，在依法的前提下，最大的特點是內容比較完整，結構相對合理，在總體布局、程序布置和分塊結構等方面都努力做到原則性和特色性的結合，對具體內容有拓展和深化。

（一）切實加強黨對人大代表選舉工作的領導，充分發揮人大常委會職能作用。在各級人大代表選舉過程中，嚴格堅持黨的領導、充分發揚民主和嚴格依法辦事的選舉工作總原則，工作流程貫穿這一指導思想。以縣鄉人大代表選舉為例，按照“黨委領導、人大主辦、選舉委員會主持、選區實施、各方配合”的要求進行組織，在各層面上都予以體現。

1.加強黨對人大代表選舉工作的領導。省委和各級黨委加強領導，認真落實選舉法和中央文件精神，充分發揮黨委統攬全局、協調各方的領導核心作用。及時聽取同級人大常委會或選舉委員會的工作報告，研究解決重大問題，保持正確的政治方向。健全換屆選舉工作領導機制。省委成立縣鄉人大換屆選舉工作領導小組；專題研究并召開會議進行部署；省委常委會專題研究，提出具體要求；省委批轉省人大常委會黨組意見，明確了換屆選舉的指導思想、基本原則、時間安排和工作步驟。省委和各級黨委針對存在的問題，有針對性地提出指導性意見；完善代表候選人推薦提名和考察審查機制，把好人大代表的入口關，努力提高當選代表的素質；保證代表的廣泛性和代表性；進一步規范代表候選人人選的分類，防止代表身份失真。工作流程把這些內容都作了程序上的規范，特別是縣級黨委在縣鄉兩級人大代表選舉中列舉了八項主要工作。

2.充分發揮各級人大及常委會的職能作用。提出各級人大常委會要把換屆選舉工作作為重點任務來研究部署，深入學習貫徹中央和省委文件精神，準確把握憲法法律的各項規定，認真履行法律賦予的職責。省人大常委會修改完善地方性法規；對重要問題提出建議和意見，作出決定；加強縣級人大常委會組織建設，重視鄉鎮人大主席、副主席的配備，切實加強基層政權建設；加強對換屆選舉工作的指導和協調。各市、縣（市、區）結合實際，認真履行職責，特別是縣鄉兩級人大在組織開展選舉工作中負有主要責任。工作流程列舉了縣級人大常委會在縣鄉兩級人大代表選舉中有九項主要工作。縣級人大常委會主辦代表選舉工作，主要通過領導兩級選舉委員會的工作、討論決定代表選舉的重大事項、審查選舉委員會提交的有關計劃和方案、協調處理選舉工作的具體問題等來實現，同時發揮換屆選舉聯席會議作用。而鄉鎮人大（主席團）一般與同級黨委、選舉委員會一同討論、決定選舉工作有關事項，其具體工作可根據選舉委員會提請決定的有關問題來確定。

（二）符合法律法規的規定，對原則性規定進一步細化。工作流程對法律法規的細化內容有很多，這里主要是對基本原則進行闡述，并舉選舉委員會的例子進行說明。

關于工作流程細化的原則。主要考慮三個方面：一是法律沒有明確規定，但全國人大常委會辦公廳和法工委在法律解釋中明確的問題，按當然規定進行表述；二是有些方面或事項法律沒有規定，也沒有法律解釋，但中央和省委文件中已明確規定，這些也作為當然規定進行表述；三是選舉工作是全體人民政治生活中的一件大事，它不單單是人大方面要做的工作，其他各方面職責也一并納入。

關于選舉委員會主持選舉。選舉委員會作為縣鄉兩級人大代表選舉的法定主持機構，應當在縣級人大常委會領導下，分別主持本級人大代表的選舉。選舉法第十條規定選舉委員會履行七項職責。在工作流程里，對這七項職責進一步細化，明確了縣級選舉委員會有十六項主要工作，鄉級選舉委員會有十九項主要工作。

（三）在依法的前提下，探索性提出并明確選舉過程中重要環節的做法。比如在直接選舉中，表現在選區劃分、預選、與選民見面等方面，在依法的前提下，對這些方面有了創新性的做法和舉措。

一是選區劃分。工作流程里，明確了劃分選區的基本原則是屬地原則，人口原則，代表限額原則，便利性原則，代表廣泛原則，大小配套原則，力量平衡原則等，并且要求各級選舉工作機構充分利用調研成果，反復權衡不同組合方式的利弊，確保劃定的選區依法合理。

二是預選。工作流程對預選的操作作了探索，比如預選代表候選人需把握的環節：確定預選選區，規定預選時間和方法，建立預選工作機構，安排預選的參加人員，確定預選投票方式，組織選民投票，確認預選結果等，對每個環節都進行了細致說明，并提供了具體文本格式。

三是介紹代表候選人，組織與選民見面。明確了介紹代表候選人的目標和原則，環節和方法。對凡需組織代表候選人與選民見面的，則按一定方法進行：確定代表候選人與選民見面的選區；按一定程序組織見面會議（確定參加對象，指定見面會主持人，作好見面準備，召開見面會議，整理、收集會議記錄和有關資料）；注意解決見面會中的幾個問題和解決方法；匯總、報告見面會情況等。

（四）落實代表候選人推薦提名和考察審查機制。明確提名推薦代表候選人的基本要求、主要原則和基本方法。如提出“四結合”的基本方法等。協商和確定正式代表候選人時，提出四種基本形式：直接確定法，比較確定法，分類確定法，預選確定法。

在代表審查方面，提出對初步代表候選人進行資格審查。黨委換屆工作領導小組、選舉委員會應及時對選區呈報的代表候選人的基本情況進行初審，審查的內容包括法律性項目和政策性項目。選舉委員會審查正式代表候選人資格時，凡發現不符合法定要求的，應立即告知選區進行重新協商。

省市人大代表選舉過程中，對代表候選人進行嚴格審查。在工作內容和程序上，為了進一步提高代表候選人的素質，建立人大代表候選人審核機制，成立由紀委、財稅、市衛計委、環保、公安、法院、檢察院等單位部門組成的聯合審核組。聯合審核部門對代表候選人初步人選進行審查，提出書面意見，報選舉工作部門（或組織部門）。另外，省市縣人大代表選舉時對連任代表推薦提出意見，按照推薦工作意見，以政治思想素質和結構比例為重要依據，結合履職情況，嚴把連任代表入口關；推薦人選占代表名額的三分之一左右[3]。

（五）加強對選舉全過程的有效監督，堅決打擊賄選等破壞選舉的行為。選風問題事關選舉成敗，選舉工作應十分注重嚴肅選紀、端正選風，確保選舉活動風清氣正。工作流程對干擾破壞選舉行為提出了要求和依法處理方法。黨委換屆工作領導小組、選舉委員會和司法機關應集中進行選風、選紀的宣傳教育，制定相關預案，落實預防措施，嚴厲打擊干擾、破壞選舉行為的發生。可以采取建立換屆選舉督導組和突發事件應急組進行專項防控，由有關機關或者組織發布預防和打擊選舉違法行為的公告和嚴肅選舉紀律的通知、提醒函（卡），組織代表候選人集中談話、簽署遵守選舉法紀承諾書、當面向選民表態等多種措施，著力維護選舉秩序。此外，選舉委員會還應及時受理公民對于選舉中違法行為的檢舉或者控告，會同司法機關一起，嚴厲打擊破壞選舉的行為。在案例部分，重點分析各地多管齊下營造風清氣正選舉環境，介紹各地采取的措施。

（六）重視宣傳教育，選舉過程就是宣傳法律的過程。每次人大代表選舉，各地運用多種形式宣傳憲法和法律法規，開展選舉法律及選舉實務咨詢，由選舉機構解釋和答復許多事關選舉的具體問題，是對廣大人民群眾一次廣泛深入的憲法、法律和人大制度的宣傳教育。在具體程序里，直接選舉工作流程里安排每個過程開始時就是加強宣傳培訓，把發動宣傳選民作為貫穿始終的步驟，并且提出目標與要求，環節和方法，以及落實宣傳教育的組織措施。

總之，對人大代表選舉程序研究的探索，只是起了步，各地可以在原有的基礎上，把選舉流程作為一個課題來研究和探索。隨著人民代表大會制度和選舉制度的不斷完善，特別是選舉法、地方組織法的修改，程序研究工作要不斷與時俱進。

注釋：

[1]http：//news.xinhuanet.com/local/2015-03/11/c_127566654.htm。王爾乘：《應嚴把代表提名關》。

[2]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第二條規定：“全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉”“不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉”。因此，我國實行直接選舉和間接選舉并用的選舉方式。

[3] 倪玲芳：《關于人大代表結構的調研與建議》，載《人大研究》2014年第5期。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳）