淺析基層政府公共財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題及對(duì)策

季一新

[摘 要] 現(xiàn)階段，我國(guó)基層政府的公共財(cái)政預(yù)算方面仍存在一些問(wèn)題：在預(yù)算編制過(guò)程中，基層政府財(cái)政預(yù)算缺乏綜合性，對(duì)預(yù)算單位的相關(guān)情況了解不夠充分，產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的不良現(xiàn)象，傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”法仍然采用;在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，資金利用率低下、缺乏高效的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、“超收”和“超支”現(xiàn)象嚴(yán)重以及基層政府財(cái)政預(yù)算體制本身存在缺陷。同時(shí)，完善的預(yù)算編制監(jiān)督機(jī)制尚未在基層政府建立。為使基層政府財(cái)政預(yù)算更加科學(xué)化、精細(xì)化，其改革對(duì)策是：提升基層財(cái)政干部的綜合素質(zhì);提高財(cái)政干部的業(yè)務(wù)水平;嚴(yán)格預(yù)算編審程序，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行;打破傳統(tǒng)的預(yù)算編制辦法，引入零級(jí)預(yù)算。

[關(guān)鍵詞] 基層政府;公共財(cái)政預(yù)算;問(wèn)題;對(duì)策

[中圖分類號(hào)] F810.340 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，必須要有公共財(cái)政，這兩者相互制約，又相輔相成，互相促進(jìn)，是一個(gè)緊密聯(lián)系的雙邊互動(dòng)關(guān)系，只有真正推動(dòng)公共財(cái)政，高效執(zhí)行政府預(yù)算，才能建立與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。但是基層政府公共財(cái)政預(yù)算在實(shí)際過(guò)程中仍然存在許多問(wèn)題。

一、公共財(cái)政概述

（一）公共財(cái)政的重要性

公共財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”缺陷。支持、促進(jìn)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展是公共財(cái)政的歷史使命。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必有公共財(cái)政，二者相互制約，相互促進(jìn)，相輔相成，是一種緊密的雙邊互動(dòng)的關(guān)系。

（二）公共財(cái)政的特征

1.以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為行為準(zhǔn)則，發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”的宏觀調(diào)控作用。

2.非營(yíng)利性。公共財(cái)政只能以滿足社會(huì)公共需要為己任，追求公益目標(biāo)。

3.法制性。財(cái)政收支行為必須以法制為基礎(chǔ)、全部政府收支進(jìn)入預(yù)算、財(cái)稅部門總攬政府收支。

（三）公共財(cái)政預(yù)算管理的重要性

公共財(cái)政預(yù)算是政府活動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)反映。公共財(cái)政可以體現(xiàn)政府施政目標(biāo)，人民也可以通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算來(lái)了解政府的方向和范圍，公共財(cái)政預(yù)算是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段，能促使政府為公民提供公共服務(wù)，規(guī)范政府整體的財(cái)政收支行為，能極大促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、基層政府公共財(cái)政預(yù)算中存在的問(wèn)題和不足

（一）財(cái)政預(yù)算編制過(guò)程中的問(wèn)題

1.基層政府財(cái)政預(yù)算缺乏綜合性。現(xiàn)階段，我國(guó)基層財(cái)政部門中有個(gè)別部門或者人員在資金使用上自由度過(guò)大，有一些獨(dú)斷領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算編制過(guò)程中往往實(shí)行一言堂。因此，建立相應(yīng)的制衡機(jī)制和集體決策制度迫在眉睫。基層政府中通常由行政部門領(lǐng)導(dǎo)或者財(cái)政部門做出資金支出，往往聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)指揮，時(shí)常產(chǎn)生很多預(yù)算外的財(cái)政支出，造成了大量資源浪費(fèi)。

2.基層財(cái)政部門往往對(duì)預(yù)算單位的相關(guān)情況了解不夠充分，在其預(yù)算編制中，由于編制人員經(jīng)常遵循領(lǐng)導(dǎo)意愿來(lái)進(jìn)行預(yù)算編制。尤其是領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁地區(qū)，新任的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r了解不夠全面，在未充分了解現(xiàn)狀的情況下，再加上主觀意愿較強(qiáng)的因素，易造成對(duì)多方面的不熟悉，因此，相關(guān)科目的預(yù)算細(xì)化在此難以體現(xiàn)，并且無(wú)法詳細(xì)掌握每一科目對(duì)應(yīng)人員綜合情況和資金使用情況，難以嚴(yán)格執(zhí)行初始預(yù)算，產(chǎn)生經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)的不良現(xiàn)象，導(dǎo)致一些正常的單位活動(dòng)難以開展。

3.傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”法仍然是基層政府采用的財(cái)政預(yù)算編制方法。這種方法不僅會(huì)引起財(cái)政支出的剛性增長(zhǎng)，不利于優(yōu)化升級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，而且會(huì)鎖定財(cái)政部門和單位之間的分配格局，在財(cái)力有限的情況下，拉大計(jì)劃指標(biāo)與實(shí)際指標(biāo)之間的差距，引發(fā)資金供求矛盾，造成部門之間財(cái)政資金分配不均的現(xiàn)象，最終使其預(yù)算安排嚴(yán)重脫離實(shí)際。

（二）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.資金利用率低下。在其預(yù)算編制過(guò)程中，經(jīng)費(fèi)預(yù)算每年度都有嚴(yán)格限制，希望在有限的資金額下達(dá)到最顯著的效果，提高資金利用率是必然趨勢(shì)。然而，依舊有一些政府好大喜功，注重門面工程，或者在接待費(fèi)用上存在高度浪費(fèi)現(xiàn)象，這些行為嚴(yán)重制約和影響了財(cái)政資金利用效率。

2.缺乏高效的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。政府的各項(xiàng)活動(dòng)都有嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)規(guī)定和支出范圍，在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算時(shí)，不能隨意的更改經(jīng)費(fèi)支出額。但是，一些可能超支的業(yè)務(wù)活動(dòng)卻未能被一些基層政府加以管控，并且這些政府擅自提高經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，隨意擴(kuò)張財(cái)政開支范圍，使原本制定的財(cái)政預(yù)算難以嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)。

3.“超收”和“超支”現(xiàn)象在基層財(cái)政中日益嚴(yán)重。法律本身存在不完善之處，預(yù)算編制時(shí)而脫離實(shí)際，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的觀念未能普及，致使預(yù)算具有較大隨意性。例如一些預(yù)算資金使用單位“偷天換日”，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為其他資金，不按規(guī)定使用，以“小金庫(kù)”的形式侵吞預(yù)算資金，不將經(jīng)費(fèi)支出納入預(yù)算管理范疇，虛報(bào)預(yù)算，長(zhǎng)期掛賬，等方式導(dǎo)致財(cái)政損失。

4.基層政府財(cái)政預(yù)算體制本身存在缺陷。預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的職能分工界限長(zhǎng)期以來(lái)都不夠不清晰，預(yù)算撥款部門集編制、執(zhí)行、監(jiān)管等多項(xiàng)權(quán)利于一身，致使預(yù)算資金的主管部門在獲取和分配資金時(shí)產(chǎn)生矛盾。此外，監(jiān)督及績(jī)效反饋機(jī)制尚未在財(cái)政管理過(guò)程中建立，相關(guān)評(píng)定考核機(jī)制也尚未在預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效考核中付諸實(shí)踐。

（三）財(cái)政預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中存在的問(wèn)題

財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行必須要有嚴(yán)格的監(jiān)督以保證政府的財(cái)政預(yù)算落實(shí)到位?，F(xiàn)階段我國(guó)基層政府的財(cái)政預(yù)算尚缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，具體如下：完善的預(yù)算編制監(jiān)督機(jī)制尚未在基層政府建立。本級(jí)人民代表大會(huì)、各個(gè)新聞媒體和社會(huì)大眾是我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督主體。但在實(shí)際中，這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍然缺少對(duì)財(cái)政預(yù)算的有效監(jiān)督，如預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)不健全，人大常委會(huì)缺少專門的審批和監(jiān)督預(yù)算的機(jī)構(gòu)，人大常設(shè)機(jī)構(gòu)緊缺專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才，通常人大審議部門預(yù)算時(shí)過(guò)于倉(cāng)促，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的審查，不能為監(jiān)督預(yù)算提供更加高質(zhì)高效的服務(wù)，同時(shí)也無(wú)法發(fā)揮人大在監(jiān)督財(cái)政預(yù)算中的作用和影響。endprint

三、基層政府財(cái)政預(yù)算改革對(duì)策

（一）提升基層財(cái)政干部的綜合素質(zhì)

提高財(cái)政資金的利用率以及更好的實(shí)現(xiàn)為老百姓服務(wù)等是基層政府財(cái)政預(yù)算的主要目標(biāo)。提高基層財(cái)政干部的綜合素質(zhì)是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的必須過(guò)程。因此，基層財(cái)政干部應(yīng)該及時(shí)意識(shí)到自己肩負(fù)的權(quán)利和使命，具備高度責(zé)任感和使命感，全心全意為人民服務(wù)。

（二）提高財(cái)政干部的業(yè)務(wù)水平

有效的財(cái)政預(yù)算管理需要較高的專業(yè)素養(yǎng)和知識(shí)技能，因此，不斷地拓展財(cái)政干部的知識(shí)面，提升財(cái)政干部的認(rèn)知水平和業(yè)務(wù)水準(zhǔn)才有可制定出相對(duì)完善的財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政目標(biāo)。

（三）嚴(yán)格預(yù)算編審程序，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

為了更有效地提高預(yù)算資金的使用率，也為了編制更適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)算，嚴(yán)格的預(yù)算編審程序就必須確立。例如：各部門先按財(cái)政預(yù)算控制額重新調(diào)整預(yù)算草案，上報(bào)財(cái)政部門審核，再于財(cái)政部門內(nèi)部及有關(guān)部門進(jìn)一步審核、匯總部門預(yù)算，及時(shí)提出意見(jiàn)反饋給財(cái)政預(yù)算主管處，并收集匯總本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算草案，經(jīng)人代會(huì)通過(guò)后，財(cái)政部門方可直接將預(yù)算批復(fù)給部門，再由部門逐級(jí)批復(fù)給基層單位的這樣一種“一上一下”的預(yù)算編審程序，以此方式不僅能確?；A(chǔ)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，也幫助提高預(yù)算資金的利用效率。

（四）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)必不可少的過(guò)程?，F(xiàn)階段，人民代表大會(huì)是我國(guó)政府的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督主要機(jī)構(gòu)，雖然其在監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的過(guò)程中發(fā)揮極其重要的作用，但監(jiān)督力量依舊薄弱。因此，應(yīng)不斷完善人民代表大會(huì)監(jiān)督機(jī)制。人大必須要充分發(fā)揮其監(jiān)督的職能，例如加快改革步伐、人大常委會(huì)設(shè)置專門的審批和監(jiān)督預(yù)算的工作機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，新聞媒體的監(jiān)督作用不可忽視。新聞媒體等大眾傳媒也是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的重要力量，在政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中，基層政府應(yīng)該要秉承公開、透明的原則，及時(shí)通過(guò)新聞媒體向社會(huì)公眾公開其經(jīng)費(fèi)支出，由社會(huì)公眾來(lái)監(jiān)督執(zhí)行情況，以此促使基層政府嚴(yán)格按照既定預(yù)算方案執(zhí)行預(yù)算，亦可有效的減少財(cái)政經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，從而達(dá)到基層政府增收節(jié)支的目標(biāo)。

（五）打破傳統(tǒng)的預(yù)算編制辦法，引入零級(jí)預(yù)算

根據(jù)部門職能、現(xiàn)有公共資源的配置情況、等因素科學(xué)核定部門公用及人員經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，嚴(yán)格按照財(cái)政部的規(guī)定，預(yù)算科目細(xì)化到具體事項(xiàng)。另外，定額定員標(biāo)準(zhǔn)化也是財(cái)政部門編制、審核、執(zhí)行預(yù)算情況較為客觀的考核依據(jù)，能反映出人員資源配置、物質(zhì)籌措分配等方面的標(biāo)準(zhǔn)。廣泛應(yīng)用計(jì)算機(jī)預(yù)算管理系統(tǒng)也是提高預(yù)算管理效率的重要方法之一，有助于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，并能使預(yù)算模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎颗c定性分析結(jié)合。

綜上所述，部門預(yù)算的大力開展、財(cái)政支出范圍的合理調(diào)整、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)、零基預(yù)算的引入運(yùn)用、績(jī)效預(yù)算的改革創(chuàng)新等一系列策略實(shí)施，才有可能使基層政府財(cái)政預(yù)算體系不斷拓展完善，更加科學(xué)化、精細(xì)化。

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint