上海企業研發費用加計扣除政策實施成效與建議

文 王敏杰 常靜

上海企業研發費用加計扣除政策實施成效與建議

文 王敏杰 常靜

近年來，上海市企業研發費加計扣除政策在享受企業家數、研發項目數、研發費加計扣除額、減免所得稅額等方面逐年上升，直接帶動了企業增加技術創新投入。

當前，上海正處于創新驅動發展、經濟轉型升級的關鍵時期，實施研發加計扣除政策，其目的在于通過稅收優惠政策降低企業研發成本和風險，激發企業加大科技投入的積極性，促進企業提高核心競爭力，從而推進城市經濟結構調整和產業轉型升級。就上海總體而言，隨著企業研發費稅前加計扣除政策的不斷深入與實施，企業的研發項目數量、經費投入都呈現增長的態勢，企業研發費用加計扣除稅收優惠政策對企業研發資源的投入逐步呈現出較好的激勵作用，促進企業全面提升自主創新能力，進而造就了大批具有較強科技創新能力和核心競爭力的企業群，這對推動上海區域創新能力和產業轉型升級具有重要意義。

政策進展成效

促進區域創新能力提升。2008年至2013年間，上海市企業研發費加計扣除政策在享受企業家數、研發項目數、研發費加計扣除額、減免所得稅額等方面逐年上升，直接帶動了企業增加技術創新投入。企業研發費用稅前加計扣除政策成為激勵企業加大研發投入，提高企業自主創新能力，加快經濟發展方式轉變的有效舉措。

促進企業加大研發費用投入。研發費用加計扣除政策，對企業最直接的效應就是稅負的直接減免，增加了企業的留存利潤，有利于企業進一步加大研發投入力度。尤其是2013年擴大了可加計扣除研發費用的計核范圍，將科研人員的“五險一金”納入其中，從而獲得了更大的稅費減免。加計扣除政策促進了思源電氣股份有限公司進一步加大研發投入力度，公司研發投入比享受政策前平均增長11%-20%；同時，對提升企業自主創新能力的作用和效果顯著。平均每年申請發明專利6項、獲得發明專利授權4項。

促進企業提升研發創新管理能力。加計扣除政策要求企業對研發項目進行立項、編制預算，并準確歸集研發費用，要求每個項目都有獨立的立項計劃、研發技術報告、研發工作報告、驗收結果及應用效果等，從而使企業的研發活動更加清晰明確，有的放矢。

圖1 加計扣除政策在上海的執行效果

主要經驗與做法

在加計扣除政策落實過程中，上海積累了很多經驗，值得進一步復制與推廣，具體表現在：

科技、稅務等多部門協同，促進政策落實。2014年，市經信委、市稅務局和市科委共同支持上海軟件行業協會組織編寫了《軟件企業研發費用加計扣除操作手冊》一書。為進一步規范企業研發費用加計扣除項目立項操作流程，進一步提高企業稅收優惠政策的效率,促進企業開展研究開發活動，結合市屬企業實際情況，由上海市科技創業中心與市稅務三分局根據市科委、市稅務局規范研發費加計扣除立項鑒定流程的要求，于2013年簽訂《稅務三分局和市科技創業中心研發立項工作合作方案》，方案進一步明確了雙方職責、規范了立項登記流程、修訂完善了申請書和流轉表。

市區多級聯動，規范操作流程。市級層面出臺相應的政策與管理辦法，區級層面根據各區特點，負責政策的具體落地。上海市科委通過市區聯動，動員各區縣、街鎮、科技園區的力量深入企業開展政策宣傳，每年組織上百場政策培訓會，組織企業財務研發人員參加培訓。上海市科技創業中心連續三年對加計扣除政策在各區縣的實施情況、知曉度、便捷性、滿意度、對于激勵企業加大研發投入的效果等進行了評估。

“一口式”受理，為企業提供優質服務。在促進政策落實的過程中，上海區縣積極探索“一口式”受理方式，簡化企業申報流程。浦東新區自2008年以來，區稅務局與區科委探索建立了“稅務受理、科委鑒定”為主的“一口式”工作流程，具體形成了“一口受理、后臺流轉、緊密協同”的工作模式。即所有企業申報的研發項目通過稅務部門辦事窗口一口受理，對有異議的研發項目通過后臺轉至新區科委鑒定，新區科委組織專家對有異議的研發項目進行鑒定，并在規定時限內將鑒定結果直接轉至新區稅務部門，再由新區稅務部門核定加計扣除額。

相關問題與建議

盡管上海的加計扣除政策實施效果在全國處于領頭羊的位置，但是，不論是政策本身還是政策的執行過程中，仍存在不少問題，相關建議如下：

問題1：兩個目錄未能覆蓋“四新”企業發展方向。據對浦東新區部分企業調研了解，約占12%的企業認為其研發活動不符合目錄規定，特別是一些新興領域的研發活動，由于不在政策目錄內，難以享受加計扣除政策優惠，達不到激勵企業在新興領域開展研發活動的目的。

建議：以“負面清單”突破兩個目錄限制。隨著改革的進一步深入，建議國家有關部門進一步擴大甚至取消兩個目錄限定，出臺“負面清單”機制，重點衡量技術的“兩性”（創新性、先進性）為依據設計政策覆蓋范圍。

問題2：關于“兩性”（創新性、先進性）的界定沒有明確標準。在稅務、科技部門間存在“兩性鑒定”的分歧，在各區縣間對“兩性”的界定也不統一。總體來講，亟需在市級層面統一標準，便于各區縣操作，也有助于提高加計扣除政策的公平性、公正性。

建議：研究制定研發項目鑒定管理辦法。在市級層面統一研發項目的鑒定規程，出臺相應管理辦法，規范鑒定標準、鑒定時間、鑒定方式、鑒定程序、爭議解決等。建議稅務、科技等部門借鑒國外管理經驗，在市級層面統一申請流程，比如建立加計扣除項目認定網上申報系統。通過系統管理，一方面有利于管理部門對歷年數據進行統計分析，便于對企業申報項目與歷年申報項目進行比較，及時發現企業申報中存在的問題，提升服務效能；另一方面便于專家網上評審，降低行政成本，提高行政效能。

問題3：企業對稅務、科技部門審批意見的申訴渠道不暢。從滬稅所38號文的規定及其修訂的《企業研究開發項目鑒定意見書》中看出，只要稅務部門對企業提交的研發項目有異議的，可要求企業提供政府科技部門的鑒定意見。但是，如果企業對稅務部門直接否決企業的申請有異議的，卻沒有申訴渠道。

建議：制定項目爭議協調機制。對于企業、科技或稅務部門有異議的項目，在市級層面統一出臺項目爭議機制，建議由科技部門牽頭、稅務等有關部門參加，根據領域發展需求和布局，從項目的必要性、科學性、可行性、合理性及預期效益等方面進行復審，并且對于復審結果，有關部門、企業應嚴格執行。

問題4：中小企業研發項目立項、管理不規范。調研中發現很多企業在立項時，并沒有按照研發項目獨立核算，在申請加計扣除政策時需要逐個進行重新核算。很多企業的研發-財務管理體系還不規范，由于研發費用的歸集涉及到企業的多個部門，企業財務部門與研發部門各自為政、完全脫節，導致了研發費用歸集無法進行。

建議：引導企業完善財務、科研管理系統。與其他優惠政策相比，研發稅收優惠政策相對較為復雜，涉及研發活動的認定、研發費用的歸集、研發優惠的計算和申請等許多方面。因此，相關咨詢服務對于幫助和鼓勵企業，特別是資金不充裕甚至處于虧損中的中小企業，低成本地完成申請十分重要。另一方面，政府引導鼓勵市場進行信息化平臺建設，建立一套規范性強的科研-財務管理系統，通過后補貼、發放創新券等方式免費或低價推廣給中小企業。

（作者就職于上海市科學學研究所）