陜西省農地金融制度的運行環境及配套政策措施研究

王益君 竇曉倩

（西安建筑科技大學管理學院，陜西 西安 710055）

農地金融是指農業土地經營者以土地產權為抵押向金融機構進行資金融通的行為，其使土地從一般的農業生產功能發展到作為農民可抵押的固定資產功能，發揮了土地的財產功能，擴展了土地的使用價值，擴大了社會資金的來源。陜西省作為全國農業大省之一，若能在農地金融方面有所建樹，對于擴大農村資金來源，促進農業生產和發展將起到重大作用，并對全國農地金融的發展起到示范推動作用。

一、陜西省農地金融發展現狀

從2009年開始，陜西省各地在當地政府的支持下陸續開始了農地金融的實驗。2009年12月，漢中市人民政府批準了漢中銀監分局《關于全市銀行機構全面開辦林權抵押貸款的指導意見》，明確指出依法取得的《林權證》，經林業主管部門評估、登記后可以用于以自有抵押或提供擔保抵押。2009年彬縣以底店鄉為試點鄉鎮先行探索開展林權抵押業務。截至2010年6月，以底店信用社累計發放了14筆林權抵押貸款，總貸款金額為32萬元，抵押山林面積2764畝。2013年4月，高陵縣已發放“土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋所有權”抵押貸款3億多元，讓千余戶農民擺脫了“有項目，無資金”的困擾。2011年，陜西省林業廳同中國農業銀行陜西省分行、國家開發銀行陜西分行、陜西省農村信用社聯合社、中國郵政儲蓄銀行陜西分行，下發《關于全面推進林權抵押貸款工作的通知》，在全省全面開展林權抵押貸款工作。2014年4月，陜西富平縣農業局與縣金融辦、中國郵政銀行富平縣支行共同設計出“訂單農業”融資貸款方案?！坝唵无r業”融資貸款方案實施后，富平縣的農民合作社、種養大戶無需用實物資產抵押擔保，只要持農產品購銷合同和土地經營權流轉合同在農業局進行綜合評定，評定通過后即可在銀行辦理貸款。

從上述農地金融發展現狀來看，陜西省農地金融處于發展初期階段，雖然取得了一定的成效，但還是存在一些問題。首先，農地金融發展結構單一。除了林權抵押的試點和推廣地區較多外，其他與農地相關的產業涉及較少。其次，農地金融發展不全面。雖然部分縣市實施了農地抵押貸款，涉及金額較大，甚至對農地抵押貸款做了創新，但是并沒有對農地金融的發展由點及面。部分縣市只是依據本縣的發展實施了相關的政策，對于在陜西省整體推廣這些政策措施，是成效甚微的。

二、陜西省農地金融制度的運行環境

（一）經濟環境

2013年，陜西省地區生產總值達到16045.21億，人均GDP為42752元。從各地級市來看，西安、榆林和咸陽位居前三；從人均GDP來看，排名前三的城市為榆林、延安和西安，人均GDP分別為13692.91美元、9947.20美元和9220.59美元?？傮w來看，陜西省的經濟發展處于上升狀態，這種環境給農地金融制度的實施帶來了良機。

（二）法律環境

2009年3月中國人民銀行和銀監會下發的《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，進一步明確提出了“有條件的地方可以探索開辦土地經營抵押權貸款”。陜西省國土資源廳為貫徹執行中央關于農地承包經營權的工作，結合陜西省具體情況，落實相關工作內容。陜西省實施《中華人民共和國農村土地承包法》,辦法中第三條規定：“各級人民政府依法維護農村土地承包關系的長期穩定，保護農村土地承包當事人的合法權益，促進農村經濟發展?！?/p>

2010年3月26日，陜西省第十一屆人民代表大會常務委員會公告第26號公布,施行《陜西省人民代表大會常務委員會關于修改部分地方性法規的決定》修正。第六條規定：“依法抵押土地使用權的，抵押人和抵押權人應當持抵押合同，向原土地登記機關申請辦理土地使用權抵押登記?！钡谑畻l規定：“林地、草原的所有權、使用權，水面、灘涂的養殖使用權，農民的土地承包經營權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業法》和《陜西省農村集體經濟承包合同管理條例》的有關規定辦理?！?/p>

陜西省林業廳與省農村信用社聯合社簽訂了林權抵押貸款合作協議。協議規定凡取得縣級以上人民政府頒發的全國統一式樣的《林權證》書，且無山林權屬糾紛的用材林、經濟林、薪炭林的林木資產及其林地使用權和采伐跡地、火燒跡地的林地使用權均可作為林權抵押貸款抵押物。這些法規政策的推出，為陜西省農村土地承包經營權進行抵押流轉的試點工作掃除了金融制度障礙。

（三）陜西省農村金融機構對農地金融制度的態度

陜西省農村金融機構對開展農地金融業務類型意愿的調查顯示，傾向開展承包地抵押貸款的機構最多（占82.36%），愿意開展宅基地抵押貸款和土地股權抵押貸款的機構分別占總受訪機構的56.86%和64.89%。

表1 農村金融機構對土地金融業務必要性的看法（%）

其次，對出臺相關政策“放行”土地金融業務可能性的看法，見下表：

表2 農村金融機構對出臺相關政策“放行”土地金融業務可能性的看法（%）

從表2中可以看出，認為承包地抵押被政府允許的可能比較大或很大的人最多，認為宅基地抵押被政府允許的可能性比較大或很大的比例相對較小，可見農村金融機構對政府允許承包地抵押持樂觀的態度。

三、陜西省農地金融制度配套政策措施

（一）陜西省土地流轉市場的建立

發展農地金融業務其中一個市場就是土地流轉市場，土地流轉市場是基礎。農村土地流轉是指農地承包經營權和狹義農地使用權通過轉讓、轉包、租賃等形式讓渡給予其他農戶或單位的行為。土地流轉的過程本質上是土地要素逐步市場化過程，也是實現土地增值和資本化的過程。而這一過程中，土地流轉將會對與其有密切聯系的農地金融產生重要影響。農村土地流轉與農地金融是農村土地制度與農村金融體系重要組成部分，二者既互為條件又相互制約，具有重要的效應關系。

1.影響土地流轉的因素分析。土地流轉是實現農地產業化、規?；l展的有效途徑，既可以提高農業生產效益和土地資源利用效率，又可以讓放棄農地使用權的農戶從土地的束縛中解脫出來，促進農村剩余勞動力的轉移。

關于土地流轉的影響因素，概括起來學界有四種觀點。第一種觀點認為產權和制度因素是制約陜西農地流轉市場發展主要因素，除此之外，農戶家庭人口數、非農人口比例、區位條件以及農民受教育程度等也是顯著影響因素。第二種觀點認為農戶意愿直接影響農地流轉。因為農戶是農地流轉中主要的土地供給者，他們的意愿和行為將直接影響農地使用權流轉。第三種觀點從土地供給和需求來探討?，F階段農戶土地過于零散，戶主受教育程度低和剩余勞動力轉移困難等問題，嚴重制約著土地承包經營權在農戶之間流轉。第四種觀點認為農地流轉受綜合因素影響。農戶農地流轉行為是各種因素綜合作用的結果，包括社會經濟因素、市場與產權狀況、參與主體狀況等。

2.土地評估體系的建立。陜西省土地評估由于剛起步，盡管發展的勢頭良好，但也暴露出與市場經濟不相適應的地方，主要體現在：評估機構組織形式的行政化，存在地方保護主義和部門保護主義。

（二）陜西省農業保險制度的建立

農業的弱質性決定了農業保險必須建立。農業素有“靠天吃飯”的俗語，農業對自然氣候和社會環境的高度依賴造成了農業的高風險，而我國農業保險的長期缺失無法分散農業風險，使得以土地使用權抵押為特征的農地金融風險概率大大提高，所以農業保險的推行是非常有必要的。

1.政策性農業保險及補貼。政策性農業保險主要是以省級財政補貼為主的，它的特點就是不以盈利為目的，主要是為了推動農村經濟發展。政策性農業保險一般承擔的是農民自己無法抗拒的自然災害造成的損失，這樣有利于農民減少災害帶來的損失，盡快地恢復災后農業生產和生活；同時有利于災害的預防和有效救助，保障農業投資安全。由于有了政策性農業保險作為風險保障，農民就可以放心的增加投入，擴大再生產，從而有利于增加農民收入。政策性農業保險的出現還可以讓農民更容易得到貸款，因為其保障性強，銀行可以放心地貸款給農民進行投資。

2.商業性保險的推行。商業性農業保險與政策性農業保險的最多區別就是商業性保險以贏利為目的。由于農地金融可能會帶來的經營風險、轉移風險、貸款風險和社會風險，所以商業性保險的全面推行是很重要的，在政策性保險的基礎上，在加大商業性保險的推廣，可以有效的防范農地金融風險。因為農戶用土地使用權作抵押獲得的貸款來擴大農業投入本身就存在投資風險，而保險具有分散風險、轉移風險的功能，因此可以采取貸款保險的辦法，但是要注意采取有效的機制來防止農戶的道德風險和逆向選擇行為。

（三）陜西省失地農民社會保障制度的建立

利用農地金融借款的農戶一旦經營失敗不能償還貸款，按照貸款協議農戶就將失去土地。那么，在現階段土地仍是農民重要生存保障的情況下，農民即使想將承包土地的使用權用于抵押進行融資也會心存疑慮，害怕失去土地這個最后生活保障，這樣不僅挫傷了農戶參與農地金融的積極性，還不利于農地金融的普及與推廣。所以陜西省應建立健全失地農民的社會保障，具體包括1）就業保障，制定公平合理的農民就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。2）醫療保障，逐步建立農民醫療保障制度，使廣大農戶做到“病有所醫”。3）養老保障，建立最低生活保障制度，以解決失地農民的最基本生活費用問題。

通過對農地金融制度在陜西省運行環境及配套政策措施的研究，可以看出陜西省農村土地流轉市場，農民的保障問題等一系列問題都直接或間接地與農地金融制度建設的緩慢有關。因此，研究農地金融制度運行環境及配套政策措施對于農地金融制度在陜西省的運行具有重要意義。