大同市政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與化解

張 維

（中國(guó)人民銀行大同市中心支行，山西 大同 037008）

一、大同市政府投融資平臺(tái)概況

大同市地方債務(wù)擴(kuò)張始于2008年。從2008至2010年，大同市政府有17家投融資平臺(tái)客戶，其中有事業(yè)法人3家，企業(yè)法人14家。3家事業(yè)法人分別是大同市土地儲(chǔ)備中心、云岡石窟文物研究所和山西省恒山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)。2011年投融資平臺(tái)整合以后，列入投融資平臺(tái)的客戶主要有大同市城市發(fā)展投資公司、大同市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有限責(zé)任公司、大同市土地儲(chǔ)備中心和大同市御東新區(qū)土地儲(chǔ)備中心。這4家單位控股方都是大同市政府，注入資產(chǎn)以劃撥土地、物業(yè)資產(chǎn)和少量現(xiàn)金組成，缺少固定的現(xiàn)金收益。

（一）投融資平臺(tái)貸款余額變動(dòng)和歸還期限情況

大同市政府投融資平臺(tái)貸款余額從2008年的18.65億元逐年攀升至2014 年末的119.5528億元，6年間增加100.9億元，占期間全市全部新增貸款余額的15.15%。其中，2009年是平臺(tái)貸款增加最多的一年，增了51.87 億元。截至2014年末，已經(jīng)歸還銀行本金54.7456億元，未有逾期貸款發(fā)生。所有存量貸款中，45%的貸款歸還期限在2017年以后，其中，最遠(yuǎn)歸還期限為2022年。

（二）資金來源情況

大同市政府投融資平臺(tái)的資金來源主要包括：山西省國(guó)開行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行貸款62.512億元，商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)貸款32.0408億元，上述銀行貸款共計(jì)94.5528億元，占比79.09%；委托大同銀行發(fā)行企業(yè)債券25億元，占比20.91%。一，全部圍繞城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是平臺(tái)貸款占各項(xiàng)貸款比重維持在15%以下；三是平臺(tái)債務(wù)中銀行貸款比重大；四是資本市場(chǎng)融資占比低，BT、PPP融資還屬于空白。五是土地財(cái)政收入是大同投融資平臺(tái)債務(wù)償還的主要來源。2008 年以來，大同市財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，6年增幅達(dá)到124%，其中土地出讓金收入的貢獻(xiàn)率超過55%。

表1 截至2014年末大同市融資平臺(tái)單位表（億元）

（三）資金分項(xiàng)目使用情況

截至2014年末，大同市投融資平臺(tái)存量貸款中，市政道路建設(shè)占用資金57.4528億元，占比48.06%；御東新區(qū)安置房建設(shè)占用資金37.1億元，占比31.03%；醫(yī)院建設(shè)等其它類占用25億元。占比20.91%。市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是平臺(tái)資金運(yùn)用主要方向。

（四）資金使用主體情況

如表1，截至2014年末，大同市政府投融資平臺(tái)存量貸款中，大同市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有限責(zé)任公司名下76.4億元、大同市城市發(fā)展投資公司25.8528億元、大同市御東新區(qū)土地儲(chǔ)備中心17.3億元。

（五）大同市政府投融資平臺(tái)特點(diǎn)

大同市投融資平臺(tái)有以下四個(gè)特點(diǎn)：一是平臺(tái)建投資標(biāo)的物單

二、大同市投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）債務(wù)比率上升與償債能力下降風(fēng)險(xiǎn)并存

衡量政府負(fù)債質(zhì)量好壞時(shí)，關(guān)鍵指標(biāo)是看政府債務(wù)率，即政府債務(wù)與政府一般財(cái)政收入比率不能超過100%，如果超過就意味有一定風(fēng)險(xiǎn)。截至2014年末，不算其他平臺(tái)債務(wù)，大同市投融資平臺(tái)負(fù)債占該市一般財(cái)政收入104.9748億元的138.91%，加之債務(wù)逐漸進(jìn)入歸還高峰，財(cái)政還款壓力較大，政府償債壓力較大。特別是，近年來，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，財(cái)政增收乏力，進(jìn)一步增加了政府的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投融資平臺(tái)投資期長(zhǎng)、見效慢，難以及時(shí)轉(zhuǎn)化為平臺(tái)償債來源

2008年大同市確立了“三名一強(qiáng)”發(fā)展目標(biāo)，文化旅游興市是其中重要內(nèi)容。因此，大同市投融資平臺(tái)標(biāo)的物均以古城保護(hù)和城市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。但是這些投資投資期長(zhǎng)，見效慢，難以短期轉(zhuǎn)化為政府的償債來源。2014年，大同市旅游收入238.7億元，只有全省的75.5%、全國(guó)的67.4%。加之近年來，主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)，平臺(tái)資金流入緩慢，諸多規(guī)劃好的城建項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度放緩。由于接續(xù)資金不足，旅游產(chǎn)業(yè)零敲碎打，未形成產(chǎn)業(yè)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，融資平臺(tái)目標(biāo)任務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)，存續(xù)期只能被動(dòng)延長(zhǎng)。

（三）信息不透明是投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)因素之一

現(xiàn)行財(cái)政核算體系下政府自身財(cái)務(wù)狀況存在信息不透明現(xiàn)象，金融機(jī)構(gòu)、投資者與地方政府、融資平臺(tái)之間的信息不對(duì)稱容易導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及融資平臺(tái)和地方政府的還款能力作出誤判，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏財(cái)政收入與債務(wù)的關(guān)聯(lián)性制度安排，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及債務(wù)償還機(jī)制缺位，對(duì)債權(quán)投資人的利益保障不完善

由于投融資平臺(tái)責(zé)任主體不明確、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，“財(cái)政兜底”對(duì)銀行債權(quán)保障在法律上具有不確定性，導(dǎo)致投資人不愿承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

（五）平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)極易轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)

大同市融資平臺(tái)融資渠道單一，銀行貸款占其總負(fù)債比例高達(dá)79%，結(jié)構(gòu)不盡合理。如果沒有多元化的融資渠道，負(fù)債結(jié)構(gòu)單一，一旦銀行收緊信貸，很容易導(dǎo)致融資平臺(tái)現(xiàn)金流斷裂。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，政府償債能力下降，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極可能轉(zhuǎn)嫁銀行形成金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）平臺(tái)還款來源過度依賴“土地財(cái)政”，不具備可持續(xù)性

2008年至2013 年大同市固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)投資一直穩(wěn)步上升，房地產(chǎn)投資對(duì)固定資產(chǎn)投資貢獻(xiàn)率在2013年達(dá)到最高峰32.83%。這種將未來50～70 年土地收益提前在現(xiàn)今幾年集中收上來的短期行為，實(shí)際上是在透支未來的財(cái)政資源。且因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政策環(huán)境發(fā)生變化，大同土地市場(chǎng)行情一落千丈，土地流拍、零出讓情況已經(jīng)出現(xiàn)。平臺(tái)償債能力影響急劇下降。

三、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

（一）強(qiáng)化地方政府負(fù)債管理

一是規(guī)范地方政府負(fù)債管理模式，設(shè)立科學(xué)的地方政府償債能力指標(biāo)，合理測(cè)算和確定地方政府的財(cái)政償還能力和負(fù)債總量，在此基礎(chǔ)上對(duì)同一財(cái)政支持或兜底的融資平臺(tái)負(fù)債進(jìn)行總量控制，防止地方政府通過各類投融資平臺(tái)產(chǎn)生的隱形負(fù)債盲目擴(kuò)張。對(duì)只承擔(dān)融資任務(wù)且單純依靠財(cái)政資金償還債務(wù)的投融資平臺(tái)，由政府妥善處理后限期退出。

二是增加地方政府平臺(tái)負(fù)債的透明度。強(qiáng)化同級(jí)人大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督。另外，可借鑒上市公司財(cái)務(wù)報(bào)告制度，通過對(duì)投融資平臺(tái)建立嚴(yán)格的信息披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資人、債權(quán)人以及社會(huì)公眾對(duì)投融資平臺(tái)及其項(xiàng)目的監(jiān)督。

三是建立償債準(zhǔn)備金制度，確保平臺(tái)貸款按期償還。可以根據(jù)平臺(tái)投資行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，建立貸款償債準(zhǔn)備金。政府每年將貸款償還列入政府預(yù)算支出，在發(fā)貸銀行設(shè)立償債準(zhǔn)備金專戶，將財(cái)政資金定期撥入償債資金專戶。如遇償債高峰來臨，還可以考慮通過出售、轉(zhuǎn)讓部分國(guó)有資產(chǎn)償還融資平臺(tái)貸款。

（二）堅(jiān)持走轉(zhuǎn)型發(fā)展道路，切實(shí)增強(qiáng)地方政府建設(shè)財(cái)政實(shí)力

一是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不放松。要積極穩(wěn)固主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，努力探尋新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)接續(xù)上下功夫。現(xiàn)階段就是要保住固定資產(chǎn)投資不落后，確保項(xiàng)目建設(shè)“進(jìn)的來、立得住、有產(chǎn)出”，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壯大財(cái)政實(shí)力，增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅收入的貢獻(xiàn)率，保證財(cái)政的實(shí)際支付預(yù)期。

二是加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，強(qiáng)化地方政府建設(shè)財(cái)政功能。中央可下放部分財(cái)權(quán)，有效改變“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠貸款”的融資模式。加大中央對(duì)困難地區(qū)與基層政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等辦法，充實(shí)地方政府建設(shè)財(cái)政的投資來源。

（三）改革“土地財(cái)政”的增量收益方式

“土地財(cái)政”屬于不可持續(xù)的融資行為。可參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，從兩個(gè)方面改革“土地財(cái)政”的收益方式。一是改土地批租制為年租制。把一次性收取70年全部土地出讓金的“批租制”改為按年度分期征收土地出讓金的年租制。把土地出讓金分為存量土地資源（絕對(duì)地租）和增量土地資源（級(jí)差地租）兩部分按年度征收。二是征收土地財(cái)產(chǎn)稅。土地財(cái)產(chǎn)稅包括土地占用稅、物業(yè)稅、土地保有稅三個(gè)方面。應(yīng)當(dāng)盡快開征統(tǒng)一的物業(yè)稅，將由于土地增值所形成的那部分級(jí)差地租并入物業(yè)稅征收。這樣一來，地方政府就可以從存量土地中獲取最大的收益，滿足城市建設(shè)的融資需求。

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