濟源市農村土地承包經營權確權對策探析

呂杰+李永平+孔濤

“三農”發展的基礎載體是土地，土地改革可謂“牽一發而動全身”，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的“三權”分離，關鍵在于土地確權。開展農村土地承包經營權確權工作，給農民承包地一個合法的“身份證”，是鞏固和完善農村基本經營制度、保持農村土地承包關系長久不變的重要基礎工作。2013年的中央“一號文件”，更是明確提出要用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為了切實保障農民的權益，加快推進確權登記頒證工作，本文以濟源市為例，探討農村土地承包經營權確權的相關問題和對策。

多因素導致確權工作遲滯

濟源因濟水發源地而得名，也是“愚公移山”典故的發祥地。全市總面積1931平方公里，其中山區丘陵面積占88%。現有農業人口42萬，耕地52萬畝。據調查，目前濟源市農村土地承包經營權確權工作中主要存在以下幾個方面的問題。

一是歷史遺留問題多。在1998年農村第二輪土地承包中，村民之間、集體與個人之間土地遺留問題較多，關系錯綜復雜，重點是權屬信息不明確致使部分“農村土地承包經營權證”沒有及時分發到戶，出現“有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證”等現象。

二是引發糾紛多。由于近20年間農村部分土地已多輪流轉、建設用地占用農田、農轉非、婚喪嫁娶分戶、農戶間自行互換田塊等現象的存在，特別是有的地方人口變動而土地未動，有的地方卻實行五年一輪對承包地做一次調整等等，這些因素導致實際土地承包經營狀況與1998年確權發證的情況不相吻合，引發的土地糾紛問題比較突出，協調難度大。

三是確權工作量大。確權登記頒證要求測繪精準、程序規范，主要是依據GPS現場測量定位，甚至要采用航拍彩圖、魚鱗圖測繪等現代技術。調查摸底、影像解釋、制作地圖、信息錄入等工作流程復雜，投入人力物力較大。

四是多方利益需要平衡。一方面，有的村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，讓原來一直沒有解決的問題得到結果。而有的村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼。另一方面，有的村民擔心自己因戶籍遷走而在確權頒證中失去土地。也有一些別有用心的人，借農村土地確權頒證工作大講土地私有化，侵犯農村集體經濟組織的利益。

相關對策與措施

農村土地承包經營權確權工作，是時代發展的迫切需要，針對濟源市當前土地確權面臨的問題，可通過完善土地政策、加強依法行政、落實相應措施等方式，扎實有序進行解決。

一要加強業務培訓。土地確權工作除了涉及相關法律、法規政策外，對登記規則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業務操作規程等均有嚴格要求，須加強相關工作人員的業務培訓。

二要保障農民權益。充分發揮農民的主體作用，讓農民在明了“為什么確權、怎么確權”的基礎上“經自己手，確自家權”。對于確權過程中出現的新情況新問題，不回避，保障農民的知情權、參與權。

三要完善矛盾調處機制。建立仲裁機構，尊重歷史、注重現實，從源頭加強土地調查，客觀、公正地處理好各類土地權屬糾紛;制定指導性強的操作規程，對近期難以解決的土地承包糾紛，暫按現狀劃定爭議區，查清原因，并登記造冊，待爭議化解后再進行確認登記;加強引導疏通，敞開信訪渠道，妥善化解矛盾，認真貫徹執行《土地權屬爭議調查處理辦法》。

四要嚴格登記管理。依據《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權證管理辦法》，建立農村土地承包經營權登記簿。對于土地承包合同變更、解除和土地承包經營權變更、注銷等情況，要及時變更或者補換發土地承包經營權證書，并做好登記。

五要遵循相關文件精神。1998年開始的農村土地二輪承包規定的承包期限是三十年，土地確權頒證工作應嚴格遵循國家針對二輪承包出臺的相關文件精神，不得改變承包地經營權使用年限。

作者單位：濟源市農業局