落實檢察機關的新職責

甄貞

黨的十八屆四中全會提出要完善檢察機關行使法律監督權的法律制度，為檢察機關加強和改進法律監督工作提供了根本依據和保障，同時也對檢察工作設定了新的任務和目標。

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度

黨的十八屆四中全會賦予了檢察機關對行政違法行為進行監督的新職責。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督的制度，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度，既對檢察機關的法律監督寄予了厚望，也進一步豐富和拓展了法律監督的職能范圍。

四中全會提出的公益訴訟概念，目前在法律層面還缺乏操作性的規定，理論層面的研究也還不充分。在理論界，對于公益訴訟概念的理解，一般包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩大類型。新民事訴訟法第55條增加了關于民事公益訴訟的規定，具體為“對污染環境、侵害眾多消費合法權益等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟”，其訴訟主體為“法律規定的機關和有關組織”。由于民事訴訟涉及平等權利主體的民事糾紛，檢察機關干預過多，容易影響司法公正。習近平總書記在《決定》的說明中用較大篇幅做了解釋，對于無直接利益關系人的侵害公共利益的行政不法行為，由檢察機關提起公益訴訟，具體來說，《決定》中的公益訴訟就是理論界所稱的行政公益訴訟。

近年來，公益訴訟是理論與實務界研究熱點。不惟學者對檢察機關提起公益訴訟鼓與呼，檢察機關的相關人員也發表著述明確表示支持，《決定》的提法實際契合了學界和業界的雙重呼聲。行政權作為公權力的重要組成部分，本身具有擴張性、侵犯性、任意性的內在基因，需要加強對其監督。在行政權、審判權、檢察權中，行政權是最具擴張性的權力，法治監督體系中最要規范和約束的是行政權。檢察機關提起公益訴訟與法律監督職能具有內在一致性，且本來就有對行政訴訟的法律監督職能與實踐，具有組織和專業優勢，也有利于國家法治監督體系中行政監督資源的整合。

當然，公益訴訟制度的立法和實踐基礎都還比較薄弱，民事訴訟法、環境保護法模糊規定了民事公益訴訟，行政訴訟法修改時未對行政公益訴訟進行具體制度設計。在域外司法實踐中，檢察機關提起公益訴訟是普遍的做法，但在我國未能得到推廣。目前，我國個別地區檢察機關有提起公益訴訟的先例，例如2004年河南省宜陽縣人民檢察院訴縣工商局利用職權收取合同鑒證費案等。但北京市還沒有過嘗試。《決定》將“檢察機關在履行職責中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”，納入法律監督范圍，并且明確了督促起訴、發送檢察建議、提起行政公益訴訟等監督方式；習近平總書記對《決定》的說明，將“公益訴訟”的對象明確指向“一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等”。但是，檢察機關究竟應該通過何種渠道發現監督線索、是否做社會的監察員，開展廣泛意義上的一般監督，需要我們進一步研究。我們認為，檢察機關辦案力量有限、監督能力也有局限，應當防止“貪大求全”，對行政權的監督仍然應定位于履職范圍內，即針對行政行為的監督，以對行政申訴案件的審查為主，結合檢察機關的各項執法辦案工作及群眾、社會反映較大的熱點事件，審查行政違法和行政不作為。

加強對司法活動的監督

加強和完善檢察機關對司法活動的監督，促進司法公正，符合人民群眾的呼聲，也是近年來刑事、民事、行政訴訟法修改完善的重點內容之一。近年來，檢察機關圍繞“強化法律監督，維護公平正義”工作主題，大力加強訴訟監督工作，取得了明顯進步。但不可否認，訴訟監督尤其是對行政訴訟的監督仍然是檢察工作中的薄弱環節，監督效果尚沒有達到黨和人民群眾的期望和要求。《決定》明確提出：“規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，進一步強調要完善檢察機關行使監督權的法律制度，突出強調要“加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督”，以期望和保障檢察機關的訴訟監督切實發揮應有的作用。可見，四中全會更加注重檢察機關依法全面履行法律監督職責，對三大訴訟法的法律監督要齊頭并進、協調發展。檢察機關必須深入研究三大訴訟法的規律和特點，依法對執法司法活動的每一個環節進行監督，維護法律的嚴肅性，保證監督的嚴密性。

同時，《決定》還確立了“以審判為中心”推進訴訟制度改革的思路，其目的在于確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗，將來的訴訟監督工作重點需要進行適應性調整。以審判為中心，意味著整個訴訟制度和活動圍繞審判而建構和展開，主張審判特別是庭審活動的實質性，參與訴訟各方更集中注意在法庭上發揮作用，需要注意審判職能與監督職能、訴訟活動的聯系和差異，訴訟監督工作也應當進行必要調整。以審判為中心，并不是以法院為中心，還應當堅持各司其職、相互配合、相互制約的原則。不過，在證據裁判規則的貫徹下，證據變數加大，需要遵守疑罪從無、證據裁判、非法證據排除等刑事訴訟基本原則，嚴格遵守法律規定的證據標準，推進偵查取證模式和證據審查模式的轉變。同時，調整訴訟監督重點，側重和運用多種監督方式糾正偵查違法行為，著力發現、核實和糾正訴訟違法行為。

健全行政執法和刑事司法銜接機制

“兩法”銜接機制，主要是針對一些行政執法部門在工作中發現刑事犯罪問題后，不及時移送司法機關，以行政處罰代替刑罰的現象。《決定》提出實現行政處罰和刑事處罰無縫對接，并提出“完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”，克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象。

早在2010年，北京市就開始確立“兩法”銜接工作。2011年，在全市推動建設“信息共享”平臺。目前，已經在順義、昌平、大興等11個區縣依托政務網建成了涵蓋26家執法、司法機關的“網上銜接、信息共享”平臺，基本實現案件咨詢、移送、辦理、監督和法規查詢等網上銜接。2014年，全市在“打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品”（簡稱“雙打”）工作小組的指導下，建立了“雙打”案件中的市級信息平臺，涵蓋公安、工商、質監、商委等16家行政執法部門。但是，實踐中兩法銜接還存在很多棘手問題。在相關國家規范性文件中，同時出現了“明顯涉嫌犯罪”、“符合刑事追訴標準”、“涉嫌犯罪”等幾個移送標準，給行政機關移送案件帶來困擾，也嚴重制約了檢察機關的法律監督工作。證明標準不明確，導致行政執法機關普遍存在錄入不及時、選擇性錄入等問題，信息共享平臺的作用發揮不明顯。比如近兩年在辦理侵犯知識產權犯罪案件中，檢察機關發現有上下游犯罪線索，行政執法機關并未移送，經詢問原因僅僅是未能查明犯罪嫌疑人身份。

目前的“兩法銜接”機制包括平臺建設，均僅限于行政執法機關、公安機關和檢察機關，缺少審判機關的參與，造成相關審判信息錄入較少，嚴重影響了反向銜接工作，部分刑事案件判決后應當作出行政處理的未能得到處理，制約了檢察機關的后續監督。《決定》明確要求法院加入，解決了上述問題。但是，目前“兩法”銜接工作涉及單位越來越多，統籌和協調的難度越來越大，單靠檢察機關一家積極推動已經難以勝任，需要黨委、政府牽頭統籌，相關部門認真研究。要落實《決定》關于完善“兩法”銜接制度的要求，建議由黨委或者政府法制部門牽頭統籌，進一步健全聯席會議機制、加強聯合執法機制建設，明確涉及民生等重點領域的案件移送標準，針對一些重大案件實現公安機關、行政機關聯合執法，檢察機關在必要情況下提前介入。同時還需要進一步推動信息共享平臺的建立，更好地發揮行刑銜接機制在打擊涉眾型和金融犯罪、危害食品藥品安全犯罪、侵犯知識產權犯罪、危害生態環境犯罪等方面的治本作用，優化重點領域法治環境，促進提升依法行政、嚴格執法水平。

（作者：北京市人民檢察院副檢察長）

責任編輯：鄭 建