依憲執政關鍵何在

莫紀宏

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），旗幟鮮明地提出了“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”的政治主張，正確地處理了“依法執政”與“依憲執政”兩者之間的相互辯證關系，突出了“依憲執政”在“依法行政”中的核心地位，是執政黨貫徹落實“黨在憲法和法律范圍內活動”原則的重要行動綱領，對于全面推進依法治國，將黨的領導貫徹到全面推進依法治國的全過程和各方面具有非常重要的現實的指導意義。《決定》將“依憲執政”的重要性提升到了前所未有的高度，表明了執政黨對作為國家根本法的憲法的法律尊嚴和權威的充分尊重，是執政黨領導人民制定憲法、帶頭遵守憲法的憲法意識的高度體現，是執政黨堅持走中國特色社會主義法治道路，堅持理論自信、制度自信和道路自信的最重要的政策導向。

“依憲執政”的概念從正式提出到被《決定》最終加以充分肯定，經歷了一個內涵及價值不斷發展的過程。“依憲執政”從一開始就是作為“依法行政”的一個最重要的特征被提出來的。早在黨的十六大報告中就從“改革和完善黨的領導方式和執政方式”的角度第一次正式提出了“依法執政”的要求。十六大報告指出：“堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導”。與此同時，十六大報告還進一步要求執政黨要“善于把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力”。“依憲執政”概念是胡錦濤同志在紀念全國人大成立50周年大會上的講話中第一次被明確提出，他指出：“依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政”。從胡錦濤同志上述講話精神來看，“依憲執政”概念的提出是與“依法執政”緊密結合在一起的，“依憲執政”被視為“依法執政”的一項重要工作，在保證“依法執政”過程中具有極其重要的地位。“依憲執政”概念在黨和國家領導人的講話中再度被提出是2012年12月4日習近平總書記在紀念現行憲法正式施行30周年大會上的講話。習近平總書記“12·4”講話指出，“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政”，這一論述對“依憲執政”在“依法執政”中的核心作用作了明確的肯定性結論，也就是說，“依法執政關鍵是依憲執政”是一個毋庸置疑的事實，執政黨堅持“依法執政”必須首先“依憲執政”。習近平總書記對“依憲執政”與“依法執政”相互關系的最新闡述，在2014年9月5日在紀念全國人大成立60周年大會上的講話中又得到了進一步明確的重申。習近平總書記在“9·5”講話中強調指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。在上述講話中，“依憲執政”與“依法執政”之間的辯證關系已經成為無可爭議的事實，而當下最需要解決的就是如何“堅持依憲執政”，并通過“堅持依憲執政”來實現“堅持依法執政”的目標。黨的十八屆四中全會通過的《決定》全面肯定了習近平總書記在“9·5”講話中關于“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”的論述，為從理論和實踐兩個層面科學合理地界定“依憲執政”與“依法執政”的相互關系，強化作為國家根本法的憲法在執政黨依法執政中的重要作用提供了最基本的政策依據。

“依憲執政”概念從提出到《決定》加以明確肯定成為指導執政黨依法執政的行動綱領，經歷了理論和實踐兩個層面不斷探索的過程，最終成為以習近平同志為總書記的黨中央治國理政和管黨治黨的重要依據，它反映了執政黨對“依憲執政”在全面推進依法執政中重要作用的清醒認識和對執政黨推進依法執政工作各項政策走向的準確把握，是執政黨依法執政的重要“抓手”和最有效的實現路徑。

現行憲法正式施行三十二年來，憲法作為根本法在我國政治生活和國家生活中起到了舉足輕重的作用，是新時期“治國安邦”的“總章程”。基于現行憲法的規定，到2010年底建成了具有中國特色社會主義法律體系；依據憲法建立起來的我國根本政治制度——人民代表大會制度在實踐中運轉良好；公民的基本權利立法保障和司法救濟得到了加強；憲法實施的監督也取得了一定成績。這一系列成就都充分表明了中國共產黨領導人民制定了憲法，并且在實踐中保障和推動了憲法的實施。

當然，相對于一般法律實施工作而言，我國的憲法實施工作還需要進一步加以改進和完善。《決定》將憲法實施工作的重點放在兩個方面：一是完善全國人大及其常委會憲法監督制度，二是健全憲法解釋程序機制。《決定》的上述規定是根據當下我國“依憲執政”中存在的主要問題有針對性地強調的，具有實效性，它的核心要求就是全國人大常委會在維護憲法權威，保證憲法實施，全面推進依憲治國和依憲執政方面負有重要的使命。

在中國特色社會主義民主政治體制下，堅持“依憲執政”最大的理論和實踐意義就是要把權力關進制度的籠子，從而有效地推進執政黨的各項政治主張，實現依法執政的各項政策目標。可以說，堅持“依憲執政”關鍵就是要將權力關進制度的籠子。習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議講話時指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。他強調，各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。習近平總書記關于“把權力關進制度的籠子”的論述可以說從理論上揭示了“依憲執政”的核心內涵及意義。為什么執政黨要堅持“依憲執政”呢？關鍵的一點就是要依托憲法所規定的反對特權和人人平等原則以及實現這些原則所建立起來的基本憲法制度，真正有效地解決實踐中存在的執政黨中少數人以權謀私、腐敗墮落的問題。

憲法作為國家根本法，其自身最大的法律特征就是運用制度來控制權力，這種制度特征恰恰解決了“把權力關進制度的籠子”的難題。對于“把權力關進制度的籠子”問題，《決定》在提出“堅持依法執政首先要堅持依憲執政”的要求基礎上，對如何通過制度來控制權力，提出了若干具體的制度改革措施，規定：“依紀依法反對和克服形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，形成嚴密的長效機制。完善和嚴格執行領導干部政治、工作、生活待遇方面各項制度規定，著力整治各種特權行為。深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟。”

我們有理由相信，只要我們堅持“依憲執政”這個大的原則不動搖，只要我們堅定走中國特色社會主義法治道路的信心和決心不松懈，我們就一定能夠在以習近平同志為總書記的黨中央領導下，通過采取全面推進依法治國的各項法治工作的有效制度措施，打破西方資本主義“憲政民主”的神話，走出一條真正屬于中國人自己的社會主義民主和社會主義法治發展道路。

（作者：中國社會科學院法學研究所副所長，中國法學會憲法學研究會副會長，研究員）

責任編輯：高 斌