全力做好補齊短板這篇大文章

高尚全

《關于〈中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》（以下簡稱《說明》）中指出：“謀劃‘十三五時期經濟社會發展，必須全力做好補齊短板這篇大文章，著力提高發展的協調性和平衡性。”到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標。我們距離要求實現第一個百年建成小康社會目標的時間已經十分緊迫，在向全面建成小康社會目標邁進最后一個五年沖刺階段，必須以問題導向，全力做好補齊短板這篇大文章。

老少邊窮地區要發展

黨的十八屆五中全會提出“堅持共享發展”，強調“提高公共服務共建能力和共享水平，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付”。老少邊窮地區是全面建成小康社會的薄弱環節和短板，因此要把解決這些地區的問題作為重點和切入點。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。”

針對我國城鄉、東西部二元結構仍然普遍存在的情況，我們要有針對性地設置全面建成小康社會指標，以體現沿海發達地區、中西部地區以及老少邊窮地區的不同特點。制定科學的、量化的具體目標和指標，是能否全面建成小康社會的重要依據。根據老少邊窮地區的實際，可以制定更有針對性、長短期結合的扶持政策。短期政策方面，可以加大對老少邊窮地區的轉移支付力度，支持老少邊窮地區大病醫療救助、學校免費午餐補助、助學基金、就業培訓等；拓寬民間慈善資金對老少邊窮地區的資助渠道，中央政府負責審計考核，這將有效引導和推動社會力量的有序參與，同時也利于短期內拉動消費。長期政策則通過遷居、移風易俗、改善交通環境、加強基礎設施建設、發展綠色經濟、加強基礎組織建設乃至構建新的建立在社會主義新農村基礎上又與中華傳統相結合的“鄉紳鄉賢”群體等一系列舉措來推動老少邊窮地區的發展，全方位地實現全面建成小康社會的目標。

農村貧困人口要脫貧

農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會的薄弱環節，也是最艱難的任務。《說明》指出：“‘十三五規劃作為全面建成小康社會的收官規劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補齊短板上多用力。比如，農村貧困人口脫貧，就是一個突出短板。我們不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標準線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。

我國改革開放以來，大幅度減少了貧困人口，但貧困人口尤其是農村貧困人口數目仍然很大。《說明》指出：“農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。我國現行脫貧標準是農民年人均純收入按2010年不變價計算為2300元，2014年現價脫貧標準為2800元。按照這個標準，2014年末全國還有7017萬農村貧困人口。綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算的標準。據測算，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4000元。今后，脫貧標準所代表的實際生活水平，大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平，可以繼續采用。”

對于這7017萬農村貧困人口如何脫貧，《說明》具體講到：“到2020年，通過產業扶持，可以解決3000萬人脫貧；通過轉移就業，可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。”

解決好“三農”問題始終是全黨工作的重中之重。如果農村發展不起來、農民富不起來，全面建成小康社會的奮斗目標就會落空。《建議》指出：“農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。”

如何發揮制度優勢、打贏脫貧攻堅戰？加快農民的資產變成資本，增加農民財產性收入是實現農村貧困人口脫貧的重要舉措，是發揮制度優勢全面建成小康社會的關鍵。我國長期存在的城鄉二元結構，是農村發展滯后的重要因素。城鄉二元結構的形成有著復雜的體制機制方面的原因，其中很重要的一個方面，就是農民手里的資產很難變成資本。由于我國土地制度的限制，農民承包的耕地、宅基地、房屋以及其他非農用的建設用地不能流通。不能流通就意味著農民的這些資產就不能轉變為資本，難以用于抵押、變現實現資本運作，農民的財產性收入就降低了。與之對照的是，有些城市郊區的農民土地因為開發被征用，獲得大筆補償款，一夜致富，這實際上是農民資產變成資本一種扭曲的反映。城市居民住房可以進行商品交換，而農村居民住房不能進入市場，限制了農村居民增加財產性收入，造成了城鄉居民之間最大的不平等。按重慶的試點，以農村宅基地平均每畝交易價格20萬元計算，全國農村宅基地的市場價格約50多萬億元，考慮到遠離城市的邊遠地區，按平均每畝價格10萬元計算，全國也有25萬億元。這個紅包如果給予農民，城鄉差別將大大縮小，農村農民建成小康社會就大有希望。農民錢袋子鼓起來，就提高了消費能力，擴大了內需，這也可以作為當前扭轉經濟下行的重大舉措。

黨的十八屆三中全會《決定》提出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。”按照中央精神，農村土地所有權、承包權、經營權實行三權分置，所有權歸集體、承包權歸農戶、經營權可有序流轉，這對于促進農民資產轉變為資本具有積極作用。日前，中辦國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》對深化農村集體產權制度改革作出了具體部署，提出開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，深化農村土地承包經營制度改革等。其中，明確指出宅基地制度改革的基本思路是：在保障農戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房保障新機制，對農民住房財產權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

戶籍人口城鎮化率要提高

與農村貧困人口脫貧和增加農民收入息息相關的另一個問題，是廣大進入城市的農民工如何在城市安家落戶的問題。我國過去十多年城鎮化建設雖然取得了很大的成就，但是因為財稅體制改革不到位，也造成了房價畸高，人民群眾靠正常工薪收入難以購房、擠占消費能力等弊端。農民工更是只就業不落戶，不能真正和城市居民融入到一起，沒能在城鎮享受到相應的公共服務，也沒有相應的市民權利。《說明》直面問題指出：“現在，按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題。”

從根本上解決當前農民工只就業不落戶這一問題，需要全面深化改革。《建議》指出：“深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。”而要讓農民工短期內在城鎮站穩腳跟，除了相關配套制度改革，最直接有效的途徑是讓他們能夠通過農村宅基地和住房等轉讓變現在城鎮購房安居。因此，在不動產統一登記和健全物業稅（房地產稅）基礎上，賦予農民宅基地和住房一定的商品屬性。根據建議規劃，“健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。

城鎮化是經濟發展最大的動力， 農民工市民化或提高戶籍人口城鎮化率的水平，在全局上影響著我國的經濟增長，進而影響全面小康建設進程，我們要補足這一短板。就像《說明》指出的那樣：“實現這個目標，既有利于穩定經濟增長，也有利于促進社會公平正義與和諧穩定，是全面小康社會惠及更多人口的內在要求。”

城鄉要素資源要流動

《建議》指出：“推動區域協調發展。塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。”我們要使城鄉之間要素資源互相流動，促進城鄉平衡協同發展。

過去十幾年來，我國進入了快速的城鎮化發展階段，包括勞動力、資金等等各種市場資源紛紛涌向城市。這固然是經濟發展到了一定階段的必然過程，但是由于我國特殊的戶籍制度、土地制度等體制機制原因，城鄉之間的資源要素流動長期處于從農村到城市的單向流動的狀態當中。這既區別于其他市場經濟國家在資源可以自由雙向流動的情況下逐漸實現城鎮化發展的過程，也與市場決定資源要素配置的要求格格不入，人為地擋住了市場資源向農村回哺的通道。這就使得我們要改變城鄉二元結構變得更加困難。要促進城鄉之間要素資源互相流動，使城鄉平衡發展必須對土地制度、戶籍制度進行改革，使得市場資源要素能夠回流農村。

有些人擔心工商資本流入農村會導致土地的兼并等等問題，這個顧慮是對的，但是不能因此簡單否定市場資源要素的回流，更不能以此來拖延土地制度、戶籍制度的改革，而是要做好另一層基礎制度的設計落實，就是財稅體制的改革，其中對于城鄉之間資源要素市場配置的是物業稅（或者說是房地產稅）的落實和改革。先落實包括農村不動產在內的物業稅，對非農業用途不動產實行有效的稅收調節管理，就能夠合理合法地節制工商資本在農村的副作用，就能放心大膽地推進農村的土地制度、稅收制度改革，繼而促進城鄉之間要素資源互相流動，使城鄉平衡協調發展。因此，在全面深化改革的大背景下，我們要注重改革的系統性、協調性。

補足以上幾塊短板，必將激發出巨大的需求潛力，必將帶來農村生產力又一次大解放，成為未來五年拉動經濟增長的強大動力，進而實現全面建成小康社會目標，并提升國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。

（作者：國家體改委原副主任）

責任編輯：杜梅萍