法治是創新驅動發展的保障

周悅麗

創新驅動發展是黨和國家在新形勢下總攬國際大勢、著眼發展全局作出的重大戰略部署。創新驅動是就市場經濟條件下經濟發展的驅動力選擇而言的，必須遵循市場經濟就是法治經濟的邏輯，依法創新、依法驅動。黨的十八屆四中全會提出要完善社會主義市場經濟法律制度，完善激勵創新的產權制度、知識產權保護制度和促進科技成果轉化的體制機制等。由此可見，全面依法治國的重大戰略部署同時體現出對改革、創新發展的高度重視，法治是創新驅動發展戰略健康、可持續的根本保障。

創新驅動發展的前提是要樹立依法創新的理念

依法創新是法治國家建設戰略部署中關于創新驅動發展的基本要求。習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。改革應當堅持底線思維，改革的原則不能和中國的法律規定沖撞，法律的紅線不能碰，這是法治的基本要求。

尊重我們國家地域有差別、發展不平衡等現實，各地在貫徹落實十八大，十八屆三中、四中全會精神的過程中，部署、實施創新發展就可能、也有必要依據自身條件、發展規劃，選擇在法落后于實際發展或者法無明文規定時政策先行、推行試點工程。比如，中關村國家自主創新示范區在知識產權、稅收、人才、中小企業保護等方面就有很多有益的嘗試，出臺了一系列諸如“1+6”、“京科九條”、“京校十條”等推動創新發展的政策、文件。深圳的創新發展也表明，先行先試是有益的實踐探索。

按照十八屆三中、四中全會的要求，以法治思維和法治方式推進創新驅動發展，必須堅持依法創新。一是政策創新、制度創新必須依法進行，在法無規定或無法可依時，要堅持創新與法律原則、法的精神相一致，堅持底線思維，不能違背法治精神，違背法的價值片面追求創新發展。二是約定不能突破法的強制性規定。創新主體在市場活動中的行為，原則上遵循“法無禁止皆可自由選擇”。如對于委托或職務發明、專利，為了促進科技成果轉化，當事人在不違反知識產權法的強制性規定的前提下，可以就創新成果所有權、轉化程序、收益分配等進行約定，但創新成果的知識產權歸屬、權利人的法律地位，必須經由合法有效的合同才可能發生變更。三是遵循重大改革必須“于法有據”的要求，堅持重大領域的改革創新，在條件成熟時要先立法，進行立法規劃，這是確保中國市場經濟法治化的基本要求。

創新驅動發展的基礎是用好現有法律框架下的創新空間

創新發展戰略的實施路徑主要包括創新體系改進和創新結構優化。創新體系改進不僅體現為要素的創新和改進，還體現為要素與要素、要素與環境聯系的創新和增強；創新結構優化不僅包括結構模式和主體行為模式的創新，還包括整體運行流程優化和運行效率提升。

創新主體涵蓋企業、高等院校、科研院所、中介機構、政府等，在市場經濟的環境中，他們都可以以私權利主體身份進行必要的市場活動。“法無禁止即可自由選擇”的民商事法律原則，為各主體開展創新活動提供了巨大空間。只要不違反法律的強制性規定，技術創新、商業模式創新甚至制度創新，都有足夠的空間。特別是在科技體制改革的要求下，產權制度保護會更加完善，知識產權保護制度會進一步為成果轉化創造條件，為產、學、研、用相結合的協調創新提供必要的法律保護。所以，在民商事法律、經濟法律的框架下，創新主體要有必要的法律觀念，熟悉并掌握與本行業創新活動有關的法律法規和監管規定，從有利于行業發展、服務經濟健康運行的角度大膽嘗試創新，充分運用和發揮好現有法律環境給予的創新空間。

當然，善用法律空間就要做到積極履行法律義務。在市場活動中履行市場經濟秩序維護所必要的報備、報批等法律手續，及時關注法律法規的修訂、完善，以新的法律法規和監管要求及時調整有關創新方案。中關村國家自主創新示范區最“新四條”的制定及實施，就是在以往政策實施基礎上，結合《中關村國家自主創新示范區條例》，對原有的一系列辦法、文件進行調整，在精簡原有專項支持、支持方式、創新環境的優化等方面，為中小企業創新發展提供法律范圍內最大的市場空間。

創新驅動發展必須加強法律風險防控

法律風險的本義是指權利——義務結構轉化為權利——責任結構的預期，一旦某種義務轉變為法律責任就意味著風險的形成。換言之，法律責任的出現是形成法律風險的標志，法律風險的實質即是法律責任。

創新由用戶需求、技術研發、推廣應用和用戶反饋等多個環節構成，涉及企業、科研院所、高等院校、政府、中介機構等多個主體以及消費者等推動力量。如果我們把創新主體簡單以公、私兩域區分，政府是公權力主體，其他如企業、科研院所、中介機構、個人等都屬私權利主體，兩類主體的活動空間都是市場這個大的環境。遵循市場經濟就是法治經濟的邏輯，創新主體的活動本身必然可能帶來相應的法律風險。

政府要避免制度、政策創新的法律風險。作為公權力主體，政府在創新發展中居于主導地位，這是域外創新發達國家的經驗。我國建設創新型國家，從中央到地方，政府從立法、規劃、制度供給、環境維護等方面已經發揮了主導作用，其中政策支持和優惠還是近些年各級政府相對偏愛的選擇。《深圳經濟特區改革創新促進條例》（2006年）、《中關村國家自主創新示范區條例》（2010年）等都是這樣的思路和選擇。問題在于，作為公權力主體，在主導創新發展的過程中，如果沒有系統思維、底線思維，就可能在制度供給中突破法律、法規的強制性規定。特別是在大眾創業、萬眾創新的氛圍中，政府有可能因過度追求、關注創新，過度、過急進行制度、政策創新，而忽視與國家法律、法規的銜接，忽視與政策體系的邏輯關系。李克強總理強調：“大道至簡，有權不可任性。”但權力不可能自覺“不任性”，只要忽視法治思維、怠用法治方式，公權力主體越積極作為，越有可能任性，由此帶來公權力違法的風險并引發相應的私權利主體行為風險。

私權利主體要避免因技術創新、商業模式創新等帶來的相應法律風險。在市場環境下，私權利主體的行為邏輯是私法自治。私法自治要求在私法領域“法無明文禁止即為自由”，即只要不違反法律、法規的強制性規定和公序良俗，國家就不得對市場主體的行為自由進行干預。這就是負面清單管理模式的實質和要求。按照負面清單管理，政府要列舉法律法規禁止的事項，對于法律沒有明確禁止的事項，都屬于法律允許的事項。問題在于，創新發展中各主體、要素活動的空間——社會、市場，也總是處于不斷的發展、變化之中，立法者的理性不可能完全應對變動不居的生活、市場環境。因此，任何社會都存在“法律空白”，即法律處于沉默狀態、不表明態度的領域。對于是否進入該領域、進入該領域的法律后果，私權利主體無法準確判斷，因而面臨不確定的法律風險。雖然在負面清單管理模式實踐過程中，各級政府都在逐步列舉、完善負面清單，以給予私權利主體更充分的自由，但“法律空白”不可能一下子清晰。比如，互聯網金融、大數據與信息使用、融資方式創新等領域，仍然存在不少“法律空白”，私權利主體都應當有法律風險防范的意識，選擇讓法律人員介入創新全過程，加強全流程風險管控等措施，避免法律風險。

綜上，在國家戰略層面，創新發展與法治建設相輔相成。法治為創新發展保駕護航，引領、推動創新發展；反過來，創新也會對法治建設不斷提出新的要求，倒逼法治發展，以滿足創新對環境的要求。

（作者：中共北京市委黨校法學部副教授，北京市政府法治研究中心研究員）

責任編輯：魏曄玲