“民告官”2.0時代：僅僅立案還不夠

李騰

新《行政訴訟法》施行三個月，民告官案激增、行政機關負責人出庭應訴率增加、信訪數量降低。然而，這是否能解決中國的行政訴訟一直以來存在的多個問題，尚需拭目以待

2015年7月7日，廣東省湛江經濟技術開發區人民法院內，雷州市市長吳國雄出庭與雷州市世考村村民代表當庭對質。這是廣東省首位市長出庭應訴的案件。

圍繞983畝受爭議的林地面積，這起糾紛從1965年開始，已延續了50年，多級政府多次調解均以失敗告終。2015年2月，村民將雷州市政府告上法庭，5月1日新《行政訴訟法》正式實施后，村民又以在行政復議過程中維持雷州市政府的土地確權處理決定為由，將雷州市政府的上級機關湛江市政府作為共同被告，告上法庭。

7月20日，湛江經濟技術開發區人民法院做出一審判決：撤銷被告雷州市人民政府的處理決定，撤銷湛江市人民政府的復議決定。村民勝訴。村民代表陳延有領取判決書時說：“我不敢相信，幾十年了，我們能打贏這場官司。”

這起案件被湛江經濟技術開發區人民法院置頂在官網上，作為新版《行政訴訟法》實施后該院審理的典型案例。

5月1日，新版《行政訴訟法》正式實施后，全國各地“民告官”案件大量增加，破解了歷時多年的“民告官”立案難問題。

最高增長400%

2015年無疑是中國“民告官”2.0時代。

為破解中國“民告官”一直以來存在的立案難、審理難、執行難三大難題，第十二屆全國人大第十一次會議于2014年11月1日表決通過了修訂后的《行政訴訟法》，在立案、調解、案件受理范圍、應訴等方面，均做出了修改。

變化最大的是改立案審查制為立案登記制。只要符合起訴條件的，便當場予以立案;當場不能判斷是否符合起訴條件的，也要收下訴狀，并在7日內予以書面答復，若不予立案，需闡明理由。

《中國新聞周刊》梳理各地政府官方網站所公布的數據發現，進入2015年，尤其是5月1日新法實施之后，行政訴訟案件激增。

比如，據湖南省政府法制辦公室官網透露，2015年上半年，全省共新發生行政訴訟案件2062件，同比增長80%。而據湖南省高級人民法院向媒體透露，新行訴法正式實施后兩周，每天新增行訴案件近90件，同比增長143.12%;據甘肅省高級人民法院官網，5月份全省新發生行政訴訟案件171件，同比增長175.8%;據北京市法制辦行政復議處對《中國新聞周刊》透露，2015年上半年，北京市政府被起訴127次，其中5月之后就占了124次。

各省會城市的數據變化最為顯著。

杭州市法制辦公布的數據顯示，2015年上半年，杭州市發生行政訴訟案件1016件，同比增長77%，五六兩個月新發生訴訟案件600件，其中市政府被告60次，同比增長180%。

據廣州市法制辦官網，廣州市政府上半年被告94次，同比增長154%，其中五六兩月被告52次，同比增長333%。

南昌市政府法制辦公室向《中國新聞周刊》透露，南昌市政府僅五六兩月間被告19次，而去年全年只有10次。

在《中國新聞周刊》的不完全統計中，省會城市被告次數最多的是南京市。據南京市中級人民法院公布的數據，南京市政府上半年共被告697次，同比增長83.21%，而同期該法院刑事和民事的增長率分別只有36%和33%。

地級市政府的被訴案件雖然絕對數量仍然不多，但增長率很驚人。

洛陽市政府法制辦公布的數據顯示，2015年1月至5月，洛陽市政府被告34次，同比增長200%;廈門市法制局則公告說，廈門市政府于2015年1月至7月被告16次，同比增長300%;江門市中級人民法院的統計顯示，2015年5月至7月，江門的行政訴訟案件同比增長高達400%。

另一個顯著變化則是，中級人民法院的行訴案件受理數增長顯著。中國政法大學教授解志勇向《中國新聞周刊》指出，這是為了防止基層法院與基層政府“官官相護”，新法規定，訴訟基層政府，公民可越過基層人民法院直接向中級人民法院遞交訴狀。

解志勇近期剛剛完成對山東和浙江兩省的調研。他對《中國新聞周刊》透露，“山東和浙江兩省各中級人民法院的行政案件數量同比增長3到5倍，基層法院行政案件數量變化不大。”

行訴案件增加的同時，信訪數量降低。2015年7月23日，國家信訪局局長舒曉琴在全國信訪工作制度改革交流推進會上表示，2015年上半年全國信訪總量下降18%，到國家信訪局上訪的數量下降超過20%。舒曉琴在會上表示，“我當時擔心5月份后可能會有些反彈，現在看情況還是不錯。”

清華大學法學院教授何海波認為，這也是修改行訴法的目的之一。他對《中國新聞周刊》說：“行政訴訟和信訪就像兩個水龍頭，訴訟的閥門開大了，信訪的水就少了。”

應訴率指標化

行政訴訟案件猛增的同時，“告官不見官”現象也有所緩解。不少省市法制辦公開了市級政府機關的應訴數據。如，南京市人社局負責人上半年應訴率達82%;合肥市直屬部門負責人應訴率達86.6%;樂清市法院5月至7月共審理行政訴訟案件14件，共有15名市政府各行政機關負責人出庭應訴，應訴率高達100%。

相比之下，此前全國行政訴訟案件的政府應訴率還不到10%。例如，據廣州市法制辦統計，2014年該市發生行政訴訟案件3072件，但市各級行政機關負責人出庭只有70次，應訴率只有2%;據成都中級人民法院統計，該市2014年共發生行政訴訟案件1992件，但各級行政機關負責人出庭次數僅有122次，應訴率僅為6%。

然而，亦有業界人士指出，全國絕大部分省市已將行政機關負責人出庭應訴率納入績效考核，這是機關負責人應訴率增長的重要原因。

不過，梳理各地對行政機關負責人應訴的規定可發現，各地現有規定對于行政機關負責人的應訴率規定差別很大。

例如，青海省法制辦規定，行政機關負責人出庭應訴率應達到35%;廣州市人民政府辦公廳的規定：5件以上出庭不得少于2件，20件以上不得少于3件，100件以上不得少于4件;此外，廣東、河北、湖南、山東等多個省市，都為行政機關負責人出庭應訴加設了具體條件，如每年發生的第一起行政訴訟案件、對執法活動產生重大影響的案件等，行政機關負責人需出庭應訴。

但北京市高級人民法院原常務副院長王振清對《中國新聞周刊》表示，雖然在現有國情下，的確應該鼓勵行政負責人出庭應訴，但法律沒有規定必須由誰來應訴。“下指標是一種形式主義的做法。”他說，“關心案情不一定非要通過坐在法庭里才能體現。”

王振清透露，曾有北京市領導向他表示，愿意出庭應訴，如果政府違法，法庭可以作為監督的舞臺;如果政府沒有違法，也可以將法庭作為宣傳法制的舞臺。但王振清認為，行政負責人出庭未必是最好的選擇。“負責人未必比下屬更清楚案情，若非法律系出身，訴訟水平不高，還會降低司法審理過程的專業性，甚至說錯話。”王振清對《中國新聞周刊》說。

一難解決了，還有兩難

值得注意的是，行政訴訟案件的政府敗訴率，也成為行政負責人的績效指標之一。

以青海省為例，青海省法制辦2014年規定：若行政訴訟中政府敗訴，將對行政負責人的績效分數扣分，每件扣0.2至2分，進入2015年后，一律扣2分;若被省級以上新聞媒體曝光未正確履行職責或者不作為，也要扣2分。相反，若應訴率達到35%，每增加5%，加0.5分。也就是說，每增加5%的應訴率，也不及敗訴一件所扣除的分數多。

何海波對《中國新聞周刊》分析說，中國的行政訴訟歷來有三難，立案難、審判難和勝訴難。立案難解決后，下一步應著重關注另外“兩難”能否解決。“最近幾年，民告官勝訴率只有8%左右，以前是案子被法院擋在門外，今后需要關注的是立案了法院怎么判。”

來自法院的信息并不樂觀。

北京市豐臺區人民法院一位不愿透露姓名的資深法官對《中國新聞周刊》表示，由于新法允許法院對行政案件進行調解，“未來會有相當比例的案情通過調解來解決。”

這位法官透露，由于歷史原因，在各級人民法院，行政庭的人員配備在各庭中是最少的，驟然增多的行政訴訟案件為法院帶來很大壓力。“通過調解方式，一方面可以減輕法院壓力，另一方面也有助于修復官民關系。”

王振清認同這一判斷，但他特別指出，即便采取調解方式，“政府做的是對是錯一定要講清楚，否則造成的社會影響更壞，我們在這方面的教訓很大”。

多位法院人士亦向《中國新聞周刊》透露，在新行訴法規定下，法院還面臨著執行難題。比如，新法賦予法院權力，可以裁定行政規范性文件否違法，但現實中，法院裁定文件違法后，也無法強迫政府作出修改，只能依靠后者自覺修改或撤銷。

此外，新法規定，法院可以拘留拒不執行法院判決的行政機關直接責任人，但在現實中，很多機關負責人是人大代表，拘留人大代表需要經過人大常委會批準，法院無法單方面決定。

何海波對此總結道：這意味著地方法院與地方政府之間的關系等深層次問題，還有待解決。

在調研中，解志勇教授還發現新行訴法實施后的其他問題。比如，大量增加的行政訴訟案件，導致政府對法律顧問的需求大量增加。不過，他又同時發現，一些地方政府沒有專門的法律顧問，便直接與律師事務所合作，在律師資源有限的地區，經常出現原告與被告的當事律師均為同一家律所律師，這是違反中國律師協會的相關規定的。

廣東財經大學教授涂四益則向《中國新聞周刊》指出，從他為民眾代理行政訴訟的經驗來看，新行訴法后，政府雖然開始重視應訴率等問題，但應訴邏輯卻沒有顯著變化。

涂四益正在代理一個行政訴訟。2013年12月，安徽省政府做出行政命令，要求全省煙花爆竹生產企業2014年底前整體退出。24家煙花企業由此狀告省政府違法。涂四益為煙花企業代理，并于2015年4月一審勝訴。

涂四益透露說，安徽省政府一審應訴，由省法制辦工作人員代理，敗訴后，政府方面轉而聘請了一位大牌教授，作為二審代理律師。

“其實政府更應該考慮的，不是換個頭銜更大的律師，而應是檢討自己哪些工作沒做好。”涂四益說。

（實習生丁英健對本文亦有貢獻）