讓《預算法》成為“有牙齒的老虎”

王全寶

在新《預算法》實施近半年后，前不久，財政部、央行、銀監會三部委下發了《關于2015年采用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》。通知明確可以采取定向承銷的方式，由地方財政部門與特定債權人按市場化原則協商開展債務置換。至此，爭論已久的地方債務置換問題最終塵埃落定。

今年1月1日正式實施的《預算法》（修正案）對地方政府債務管理提出了規范管理的制度框架，并對地方政府債務管理作出明確規定。根據新法，地方政府舉債只能通過發行債券，不得再通過城投平臺融資。

在萬億元地方債置換正式開閘之際，加強地方債務的監管則顯得尤為關鍵。

新《預算法》中尤為值得關注的一點，是人大在預算權配置中地位的提升。有輿論認為，新法將立法宗旨從“宏觀調控”轉變為“規范政府收支行為”，不再把預算當作政府進行經濟管理和宏觀調控的工具，而是將其視為規范政府行為的工具。

為此，就強化人大對政府預算的實質性的審查、批準和監督權力等問題，5月15日，《中國新聞周刊》專訪了全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿。

作為全國人大財經委員會預算審查小組的成員，尹中卿認為，財政預算收入來源于公民納稅，稅收上來之后如何支出、如何使用，應該由人民代表決定或批準，應該讓老百姓知曉，這是納稅人最基本的權利。

?預算法修訂一波三折

中國新聞周刊：新預算法歷經10年波折才最終出臺，其中最大的爭議是什么呢？

尹中卿：預算法修訂最早啟動于2004年，10年期間兩度成立起草小組，歷經兩屆人大常委會四次審議。在預算法修訂過程中，一直存在著是“管理法”還是“控權法”兩種思路的交鋒。

最初兩稿中立法宗旨保留原法律規定不變，繼續強調預算法的行政管理功能，很多條文修訂主要也是對政府預算管理細節進行調整。在修訂后期，主張預算法是要規范和控制政府權力的意見也得到了一定的重視，三審稿、四審稿增加許多有關控制政府權力、規范政府預算管理的內容。

歷經10年波折、聚焦無數討論與爭議、融合各方博弈與妥協的預算法修訂工作，終于落下了帷幕。之所以經歷這么長時間，主要是社會各界對于預算法修訂期待很高，人大代表、社會公眾特別是專家學者深度參與。全國人大常委會對預算法修訂高度重視，廣泛發揚民主，充分調研論證，反復討論修改。

中國新聞周刊：在規范地方政府債務方面，預算法是如何規定的？

尹中卿：就如何規范地方債務問題，在預算法修訂過程中經歷了否定之否定，一審稿允許發債，二審稿否定一審稿，三審稿又否定二審稿，四審稿在三審稿的基礎上進一步從嚴從緊規范地方政府債務管理，疏堵結合，允許地方政府舉借債務，同時從6個方面作出限制性規定。比如限制舉債主體、控制舉債規模、明確舉債方式、限定債務資金用途等等。

原預算法沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。三中全會提出要建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預算機制。新法初步構建起規范地方政府債務的法律框架。各級人大要依法加強和改進地方政府債務管理監督，將地方政府債務納入法治軌道。

中國新聞周刊：新法首次規定預決算公開透明制度，在你看來有什么意義？

尹中卿：新法首次規定預決算公開透明制度。有利于建設陽光政府、責任政府，也有利于加強人大和社會各界對預決算的知情和監督，防范財政風險。

公開透明是現代財政制度的基本特征。預算公開的本質上是政府財政資金使用的透明。新法首次明確預決算公開透明制度，對預算公開的內容、時間、主體等都作了比較全面明確、具體的規定，各級人大要依法積極穩妥推進預算公開，促進預決算信息公開常態化、規范化和法治化。

缺乏問責，

預算法就像沒有牙齒的老虎

中國新聞周刊：中共十八大報告提出加強對政府全口徑預算決算的審查和監督，三中全會也提出要實施全面規范、公開透明的預算制度。在你看來，加強和改進預決算審查監督的重點大概有哪些？

尹中卿：法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。認真貫徹新預算法，是各級人大及其常委會的一項重要任務。

首先，應加強和改進全口徑預決算審查監督。新法確立了“四本賬”全口徑預算的收支范圍，各級人大要依法將政府的收入和支出全部納入預決算審查監督。比如完善一般公共預算、規范政府性基金預算、擴充國有資本經營預算等問題。

其次，加強和改進預算執行和決算監督。對預算執行和決算進行監督，是憲法賦予人大的重要職責。各級人大既要敢于監督，又要善于運用新預算法規定的各種形式加強監督，著重在真實、合法、合理、有效方面下功夫，不斷增強監督的針對性和實效性。比如，規范預算收支管理、規范國庫資金管理、嚴格預算調整行為、完善決算審查監督。

第三，要加強和改進跨年度預算平衡監督。從20世紀80年代開始，許多發達國家相繼采用中期預算框架。我國一直實行年度預算體制。隨著預算規模擴大，新法引入中期預算框架和滾動預算制度。各級人大要加強和改進跨年度預算平衡監督，實現年度預算與中期預算的統籌規劃和有機銜接，提高預算的前瞻性、連續性和可控性。

在此基礎上，還要加強和改進預決算績效監督。預決算績效監督就是運用科學、規范的績效評價方法，按照統一的評價標準，對財政預算過程及其效果進行客觀、公正和科學的衡量比較與綜合評判。新法對預決算績效監督也進行了原則規定。各級人大要高度重視預決算績效問題，不僅要從合法、合規、合理方面，更要從效率、效益、效果方面，切實加強對預算執行情況和決算的監督，讓用錢受監督，使花錢不容易，確保財政資金安全、規范、及時撥付和合理、有效地有效使用。

最后，就是要加強和改進預決算問責監督。長期以來，我們主要依靠黨紀政紀約束預算行為，罕有實質性懲罰。實踐證明，缺乏嚴格有效的問責和法律責任，預算法就像沒有牙齒的老虎，產生不了什么作用。新法增加法律責任規定，加大對違法行為的追究和懲罰力度，為預決算問責監督提供法律依據。

中國新聞周刊：新《預算法》賦予同級人大常委會更多審查監督職能。在你看來，人大代表該如何履行預算審查監督職能呢？

尹中卿：地方各級人大及其常委會要認真審查預算編制的執行情況。地方人大及其常委會要過問一些重大建設項目，要了解預算資金績效是否合理合法。

地方人大及其常委會要充分發揮人大代表的依法監督作用，要加大對人大代表的培訓，讓他們了解、理解新《預算法》，讓他們廣泛參與到預算的審查和監督中來。

以前很多時候，財政部門想怎么收就怎么收，想怎么支出就怎么支出。新預算法實施后，這種情況將得到根本改變。

新法規定政府的全部收入和支出都納入預算，實行全口徑預算管理，并且對于預算編制提出了更高、更細的要求。對于以前預算編制過粗，以至人大代表看不明白、從而難以真正發揮審批權的現象將得到改善。