中國班輪市場監(jiān)管再思考

本刊記者 邢 丹

治之于未亂,防患于未然。特別是隨著班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場發(fā)展“新常態(tài)”的今天，中國必須手握航運(yùn)市場監(jiān)管的“利器”，才能捍衛(wèi)航運(yùn)市場公平的競爭環(huán)境。

近日，美國司法部宣布，就日本郵船（NYK）伙同其他航運(yùn)公司，對進(jìn)出口美國汽車的運(yùn)費(fèi)操縱行為，處以5940萬美元的罰金。這是繼歐盟之后美國在航運(yùn)市場監(jiān)管方面的“亮劍”。相比之下，盡管我國在否決P3聯(lián)盟上小試牛刀，但也暴露出航運(yùn)市場監(jiān)管的不足和問題，特別是在班輪市場格局發(fā)生變化的今天，航運(yùn)市場監(jiān)管有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

“零”罰款紀(jì)錄的反思

據(jù)一位業(yè)內(nèi)人士介紹，多年來，中國航運(yùn)市場監(jiān)管方面無論是超份額罰單還是亂漲運(yùn)費(fèi)罰單，也無論是對國內(nèi)的還是國外的企業(yè)，都保持著“零”的記錄，就連鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的中日航線“負(fù)”運(yùn)價的問題，也僅僅以“警告”作為處罰。更別說如歐盟、美國那般，對違規(guī)企業(yè)動輒處以幾億甚至幾十億的罰款了。有業(yè)內(nèi)人士稱，我們的市場監(jiān)管太過“容忍”了。

目前，我國國際貿(mào)易海運(yùn)貨運(yùn)量近30 億噸左右，集裝箱吞吐量近1.8 億TEU。雖是運(yùn)量大國，也是運(yùn)力大國，但不是承運(yùn)大國。國輪承運(yùn)份額已從我國國際海運(yùn)市場對外開放以前的60% ～70%下降到目前的百分之十幾，外資班輪已占據(jù)我國國際貨運(yùn)市場百分之八十以上的份額。外資班輪進(jìn)入我國航運(yùn)市場后迅速搶占我國國際貨運(yùn)市場份額，形成壟斷優(yōu)勢地位后大肆亂漲價、亂收附加費(fèi)。究竟有多離譜？據(jù)中國對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)協(xié)會副會長蔡家祥介紹，海運(yùn)附加費(fèi)，從最早的三四種，飆升到今日的200 多種。我國外貿(mào)貨主每年要額外支付運(yùn)費(fèi)之外的各種不合理附加費(fèi)達(dá)2000 多億元，這是怪相之一。

由于份額被擠掉，班輪運(yùn)輸市場以馬士基為首的班輪公司占有主導(dǎo)權(quán)，肆意高漲海運(yùn)運(yùn)費(fèi)。大連海事大學(xué)教授劉斌說，馬士基的“鉛封費(fèi)”就是典型的亂漲價，且無人約束。有業(yè)內(nèi)人士稱，美國FMC 監(jiān)管的強(qiáng)悍作風(fēng)，使得從美國出來船舶的運(yùn)價相對穩(wěn)定，60美金，到了亞洲，運(yùn)價就漲到100美金，如同股市一般，上躥下跳。這是怪相之二。蔡家祥副會長說，這種不公平的現(xiàn)象，不但使得中國船東很受傷，我們六七十萬家貨主企業(yè)也是水深火熱。如今四大聯(lián)盟形成，我們感覺非常高興，勢均力敵的競爭可以讓他們之間相互制衡，讓我們多了一些選擇，好過以前的一家獨(dú)大。

如今，我國進(jìn)出口貿(mào)易世界第一，貨運(yùn)量也是世界第一，我國正在由海運(yùn)大國向海運(yùn)強(qiáng)國邁進(jìn)，政策上的扶持力度是前所未有的，并且中國船隊(duì)的規(guī)模體量不小于馬士基，一些企業(yè)航線網(wǎng)絡(luò)布局也與馬士基不相上下，但是為什么截止今年，我國海運(yùn)服務(wù)業(yè)每年逆差都高達(dá)500 ～600億美元，是所有服務(wù)業(yè)赤字之首，這值得人深思。一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)專家感慨道，建立海運(yùn)強(qiáng)國已經(jīng)被列為國家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)，然而貨運(yùn)份額不夠大，何談強(qiáng)？顯然，加強(qiáng)市場監(jiān)管，創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境，是建設(shè)航運(yùn)強(qiáng)國的應(yīng)有之義。

監(jiān)管力度緣何不足

據(jù)相關(guān)人士介紹，我國對國際班輪市場的監(jiān)管從來不缺法律依據(jù)，并且非常健全。如交通部2002年《國際海運(yùn)條例》、交通部2007年《關(guān)于加強(qiáng)對班輪公會、運(yùn)價協(xié)議組織監(jiān)管公告》、交通部2009年《關(guān)于國際集裝箱班輪運(yùn)價備案實(shí)施辦法的公告》、上海航交所2009年《國際集裝箱班輪運(yùn)價備案操作指南》等。2013年，交通運(yùn)輸部還發(fā)布64號公告實(shí)施班輪運(yùn)價精細(xì)化備案，可以說監(jiān)管措施還是比較全面的。但為何外界感覺監(jiān)管力度和處罰力度不足呢？

在記者采訪過程中，有人認(rèn)為，管理職能分散，應(yīng)該是造成中國航運(yùn)市場監(jiān)管較“弱”的原因之一。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，價格壟斷行為的管理部門為國家發(fā)改委，國際班輪運(yùn)輸市場行為的管理部門為交通運(yùn)輸主管部門，對經(jīng)營者集中涉嫌壟斷的由商務(wù)部負(fù)責(zé)。三個部委職權(quán)劃分清晰，但也因此造成類似“鐵路警察”各管一段的局面。事實(shí)上，盡管三個部門的監(jiān)管針對的對象是一致的，但有些問題單從某個方面或角度看有時是不明顯或不越線的。就像P3聯(lián)盟，對價格壟斷的調(diào)查是發(fā)改委的職責(zé)，超出市場份額涉嫌壟斷是商務(wù)部的管轄范圍，但無論是價格壟斷還是份額壟斷，都需要交通部通過對航運(yùn)市場監(jiān)管提供壟斷開始時間、壟斷范圍等具體數(shù)據(jù)作為依據(jù)，才能使商務(wù)部、發(fā)改委實(shí)施處罰。而我國反壟斷法規(guī)定的負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作的反壟斷委員會尚未成立，因此，航運(yùn)市場監(jiān)管如何形成合力值得研究。

同時，監(jiān)管不夠深入也是造成市場監(jiān)管力度不強(qiáng)的原因之一，這一點(diǎn)可以從對運(yùn)價的監(jiān)管中看到。目前，受交通部委托，上海航運(yùn)交易所承擔(dān)運(yùn)價報備工作。從行業(yè)管理的角度來看，國際集裝箱班輪運(yùn)價（包括附加費(fèi)）是由市場決定的。報備中心作為受理機(jī)構(gòu)，無權(quán)也沒有義務(wù)對備案義務(wù)人提交的備案價格水平、備案材料的真實(shí)性予以評判。備案中心僅對接收到的運(yùn)價數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)完整性，以及對備案義務(wù)人提交的材料本身的完整性和一致性予以判斷。這就導(dǎo)致備案運(yùn)價有一定“水分”。據(jù)一位貨主介紹，在搶貨的時候，某些公司報給運(yùn)價備案中心的價格有可能是1500美元/標(biāo)箱，但實(shí)際偷偷降到1000美元/標(biāo)箱是常有的事。因此，中日航線零運(yùn)價時隱時現(xiàn)也就不足為奇了。另外，上海航運(yùn)交易所作為執(zhí)行運(yùn)價報備制度的委托機(jī)構(gòu)，并不具備懲罰的權(quán)利，在某種程度上也導(dǎo)致了監(jiān)管難以深入。有業(yè)內(nèi)人士建議，可考慮將報備、檢查、抽查、處罰權(quán)限一并交給備案中心，一旦出了問題，問責(zé)處罰。

另外，從監(jiān)管力量來看，我們現(xiàn)有的航運(yùn)市場監(jiān)管部門人數(shù)較少，主要精力還是關(guān)注航線審批、航線掛靠，還有對貨代、理貨、無船承運(yùn)人的審批，而航運(yùn)監(jiān)管涉及的內(nèi)容比較多，梳理起來比較復(fù)雜。力量不足導(dǎo)致監(jiān)管難以面面俱到，或許也是監(jiān)管力度不夠的原因。

創(chuàng)新思路強(qiáng)化監(jiān)管

然而，市場格局的改變，還能留給中國航運(yùn)市場監(jiān)管多少時間？2014年6月17日，由全球前三大集裝箱班輪公司馬士基航運(yùn)、地中海航運(yùn)和達(dá)飛輪船組建的P3聯(lián)盟，被中國商務(wù)部否決。首次將反壟斷法應(yīng)用在海運(yùn)領(lǐng)域。然而，市場聯(lián)盟化的進(jìn)程并沒有因?yàn)镻3的終止而放緩。目前，全球前20的班輪公司已有16家入盟，占班輪市場運(yùn)力總額的77.26%。班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場發(fā)展的“新常態(tài)”。中國船東協(xié)會常務(wù)副會長張守國認(rèn)為，這樣高的集中度，一些航運(yùn)聯(lián)盟很有可能會不正當(dāng)?shù)乩脙?yōu)勢條件和地位操縱市場，從而對航運(yùn)業(yè)自身的發(fā)展造成傷害。因此，對航運(yùn)監(jiān)管提出了更高要求。他建議，政府需可以借助行業(yè)組織和民間力量加強(qiáng)監(jiān)管，對航運(yùn)聯(lián)盟以及沒有加入聯(lián)盟的航運(yùn)公司都實(shí)行運(yùn)價報備制度，密切監(jiān)督他們的市場份額和價格構(gòu)成、他們與同行之間的差異以及他們對貨主的運(yùn)輸要求。再就是各主要國家的航運(yùn)主管部門應(yīng)該加強(qiáng)合作、協(xié)同監(jiān)管。

“航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管已經(jīng)到了法必責(zé)眾的時候，某些航運(yùn)公司不要再把這不當(dāng)回事了。”上海航運(yùn)交易所總裁張頁在對航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管這件事情的態(tài)度上更加嚴(yán)厲。他透露，隨著中國對航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，全國運(yùn)價備案監(jiān)管中心有望建立。與此同時，歐美航運(yùn)相關(guān)部門和協(xié)會也都提出了對航運(yùn)聯(lián)盟實(shí)行監(jiān)管全球化的觀點(diǎn)。最近，歐洲托運(yùn)人理事會(ESC)就指出，航運(yùn)業(yè)需要一個全球性的管理機(jī)構(gòu)來監(jiān)管船舶共享聯(lián)盟(VSA)，因?yàn)檫@些聯(lián)盟對海上貨物自由運(yùn)輸市場是一個風(fēng)險因素。ESC認(rèn)為，全球市場將掌控于四大航運(yùn)巨頭的手中，如果競爭管理當(dāng)局不對他們的運(yùn)營施加嚴(yán)格規(guī)范，無論在價格上還是服務(wù)質(zhì)量上，對承運(yùn)人和托運(yùn)人都不是好事。ESC希望通過競爭監(jiān)管系統(tǒng)公布每月的運(yùn)力、準(zhǔn)確的裝船率和每月每個TEU的平均收入等，費(fèi)率也應(yīng)該隨著運(yùn)力變化而變化。美國聯(lián)邦海事委員會（FMC）也意識到了航運(yùn)聯(lián)盟所帶來的潛在競爭威脅，支持組織一個全球性的峰會，至少由來自美國、中國和歐洲的競爭管理機(jī)構(gòu)參加。張頁透露，F(xiàn)MC最新觀點(diǎn)指出，承運(yùn)人全球化聯(lián)盟將迫使航運(yùn)市場監(jiān)管全球化，也就是說需要建立一個全球化的“監(jiān)管合作組織”，不再是單個國家的監(jiān)管，這樣至少能做到在證據(jù)、信息等方面的共享。

再有，就是建立嚴(yán)密的針對班輪公司進(jìn)出港的集裝箱運(yùn)量統(tǒng)計(jì)制度，嚴(yán)格監(jiān)控承運(yùn)人在某一航線的承運(yùn)份額是否觸犯海運(yùn)條例30%的底線。蔡家祥副會長建議，這可以請各地的港口部門進(jìn)行配合。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)計(jì)一下航線，對每個公司每天進(jìn)出多少條船、吊上吊下多少個箱子的數(shù)據(jù)就統(tǒng)計(jì)出來了。

最后，也是當(dāng)務(wù)之急，就是建立一個跨部門的監(jiān)管合作機(jī)制對國際班輪企業(yè)涉嫌價格壟斷行為進(jìn)行監(jiān)管。有業(yè)內(nèi)人士建議，最好的辦法是由交通部主導(dǎo)，成立一個專門的監(jiān)管部門，從“監(jiān)”到“管”落到實(shí)處。

治之于未亂,防患于未然。特別是隨著班輪聯(lián)盟化成為集運(yùn)市場發(fā)展“新常態(tài)”的今天，中國必須將航運(yùn)市場監(jiān)管鍛造成為一把“利器”，捍衛(wèi)航運(yùn)市場公平的競爭環(huán)境。