面臨三大難題困擾 基層改革積極性堪憂

姜志勇

全面深化改革啟動以來，中央對基層改革落實問題非常關注，習近平總書記也多次在中央深改組會議上強調這一問題。相對于中央層面改革高潮不斷，基層改革就顯得平淡很多。

不少地方迄今為止只召開過一次深改組會議，各專項小組更是工作寥寥，基層改革辦的工作也主要是為了完成上級交辦的改革臺帳統計工作和應付有關檢查。對于基層改革的這種局面，許多基層干部也是見怪不怪甚至心安理得，認為基層改革工作本來就少。這種狀況背后隱藏的深層問題使得基層改革推動存在難題，改革共識達成也更為艱難，其主要核心在于三個方面：

基層改革向既得利益揮刀存難題

基層是一個利益交織體，以縣級政府為例，推動改革的利益阻力主要包括：

第一，縣級政府自身的利益。縣級政府本身就是一個利益主體，當改革不符合全縣的利益，或讓全縣的利益受損時，改革是很難獲得領導層共識的。比如，合并鄉鎮改革，目前中央對縣里面的一部分轉移支付是按照鄉鎮的數目來撥付的，合并鄉鎮后，轉移支付必然會減少。有的縣若干年前率先進行過鄉鎮合并，這些年轉移支付減少了，所以在新一輪的鄉鎮合并改革中，他們就顯得不太積極。

第二，上級政府，尤其是上級的各個部門的利益。在這一輪改革中，特別是合并科局機構的改革，沒有上級部門的支持是不行的，如果部門在縣級的所屬機構被撤并了，會認為縣級對這一工作不重視。即使強行推動，上級部門不滿，今后工作也會很難打交道，甚至會使絆子。

第三，縣里的既得利益群體。這個既得利益群體既包括在職的官員在機構改革中的安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業利益問題，還包括政府官員的福利問題，比如公車改革將會影響所有配車官員的利益，如果上級沒有強硬措施，是很難自主開展的。

基層改革責任和權力、財力不匹配的難題

推動改革需要改革者具備相應的權力，改革者只能在自己的權屬范圍內進行，尤其是在中央強調改革要在法治范圍內進行的情況下，改革者更不可能冒著違法的風險去進行改革。基層在推動改革方面，面臨以下困境：

第一，責任與權力的困境。基層是一個責任大、權力小的政府，很多問題都由上級引發，卻由基層承擔。例如，水庫移民問題、轉業軍人待遇問題，很多都是國家政策，但由此引起上訪卻完全由基層政府來承擔。

第二，責任和財力的困境。按照現在的稅制，基層政府的財政來源很少，縣級的稅收基本只夠人員工資，在這種情況下，基層缺乏履行責任的足夠財力。

在缺乏足夠行政權力和財力的情況下，基層的改革推動很難。例如，行政審批制度改革，設立和廢除的權力不在基層，因此，基層的改革只能按照上級的動作來，或在優化服務上想辦法；再如，經濟發展方式的轉型改革，尤其是保護生態的轉型改革，在財力缺乏的情況下，地方政府很難放棄已有的“三高”企業，尤其對于那些偏遠山區及貧困縣來說，要排斥“三高”企業、轉型發展方式顯得更為艱難。

基層改革的制度保障難題

面對利益、財力和權力的難題，對于那些想改革的干部來說，也還會有制度的困境，他們希望能有制度對以下問題進行明確，這也是對改革干部的制度保障：

第一，改革中能做什么、不能做什么？這些要有清晰的規定。尤其是在中央加強法治建設、加強反腐敗和繼續整頓四風的情況下，本職工作尚顯得畏首畏尾，一不小心就會碰高壓線，那些有魄力、敢于嘗試的干部無不是在打擦邊球，冒著很大風險。

第二，違法怎么辦？雖然中央強調改革要在法治范圍內進行，但基層很多改革都是試點探索，摸著石頭過河，已有的法律不一定適合未來發展，在法律沒有修改的情況下，他們違法怎么辦？基層的一些探索其實都行走在法律的邊緣，屬于打擦邊球性質，改革方案往往不敢對外公布，屬于內部文件。

第三，吃虧怎么辦？比如，合并鄉鎮改革，國家應該對轉移支付制度進行調整，讓那些積極改革的鄉鎮不吃虧。再如，城鎮化建設撤鄉建鎮后，“鎮”的農業轉移支付肯定要比“鄉”的少，怎么保障他們不吃虧？

第四，怎么面對改革引起的糾紛，特別是改革引發的上訪問題？當利益受損者上訪、向上級打小報告時，怎么保障那些積極推動改革的干部不受影響？目前，基層的維穩壓力大，而且是無限責任，保持穩定是基層官員最重要的工作。

基層改革動力堪憂 存在五種典型消極心態

面對以上利益交織，在權力和財力不夠又缺乏制度保障的情況下，基層改革的動力不足，不少基層干部持有消極心態，消極對待改革。這主要表現為幾種心態：

第一是不想改、不愿改的心態。對一些基層官員來說，面對改革最大的期盼就是不想改、不愿改。

第二是怕吃虧心態。改革是和利益緊密相關的，當改革要向自身利益揮刀的時候，怕吃虧的心態是普遍狀況。

第三是希望上級包辦心態。基層改革人員在很多方面都希望上級把方案設計好，他們只按照上級方案執行，這樣一來既可以不用承擔方案設計方面的責任，也可以不用得罪人，更不用擔心被利益受損者質疑、舉報。

第四是怕陷入糾紛之中。基層官員流動都比較快，一般是干一屆換一個地方，他們不希望在自己主政的時候出現重大糾紛、重大上訪事件，而有無此類重大事件也是其政績考核的重要指標。

第五是怕既得利益者搞破壞。改革中利益被觸犯群體可能會搞破壞，包括向上級反映問題，在利益交織的情況下，這對縣級改革者來說是很危險的。

綜上所述，相對中央來說，基層干部面臨的改革環境很復雜，不單是有決心就行的，而利益、權力、財力及制度保障問題是其中最為主要的難題。面對這些難題，國家在要求、鼓勵這些基層干部推動改革的時候，也應正視他們的難題。

目前的改革和30年前的改革環境有很大不同。30年前，基層的改革積極性、創新的積極性很高，突破法律、制度束縛的積極性也很高，今天的改革要鼓勵基層改革者的積極性，讓他們加快自主推動、自主創新，必須有足夠的制度保障，只有這樣才能充分調動基層干部的改革積極性，從而確保基層全面深化改革順利進行。

（作者單位：國家信息中心）

責任編輯：楊再梅