整體政府視域下的縣域城鎮化績效評價研究

紀芬葉 劉亞麗

縣域是中國實現新型城鎮化的主陣地。縣級政府處于中國行政管理層級的較低層次，在行政管理和日常工作中具有自身的特點，尤其需要一套相對完善的績效評價體系來引導、督促城鎮化的進程。本文從整體政府視角來探討縣域城鎮化的績效評價。

一、整體政府理論

整體政府是當前國內外的前沿研究領域和實踐領域，是實現國家治理體系和治理能力現代化的有效工具。整體政府主要包括不同層級政府之間的“上下”協同，同級政府不同部門的“左右”協同，和政府與非政府之間的“內外”協同。通過整體政府理念的實施，能夠實現政府的有機統一管理，克服政府管理的“碎片化”，充分調動各方的積極性，實現全方位管理，讓公眾享受到整體的“無縫隙”服務。整體政府理論包括相互協同的動力機制、過程機制、組織結構機制等主要內容。整體政府的理論與實踐研究將更加有效地發揮政府的能動性，實現資源的最優化配置。

二、整體政府視域下縣域城鎮化績效評價研究的意義和目的

中央—省—市—縣是目前基本的行政管理層級設定，縣級處于最基礎層級。縣級政府在決策的參與、政策的制定等方面處于較為被動的局面，受到較多的行政制約，多是執行上級命令，貫徹上級政策，具有較少的行政決策權。整體政府理論的實踐對縣域城鎮化的實現具有多方面意義。一是有利于上下級政府之間的溝通協商。上下級政府之間不是單向的命令傳達，而應該建立起雙向的相互溝通的協調機制。二是有利于避免縣級政府同一層級不同部門之間的推諉扯皮。同一層級的不同部門之間存在爭搶利益、推脫責任的不良狀況，整體政府能夠促進不同部門之間利益分享、責任共擔機制的形成。三是有利于促進政府與非政府之間的溝通協商。通過整體政府理念的指導和實踐能夠達到提高資源使用效率，提高縣域城鎮化政府工作效率的目的。

三、縣域城鎮化中的主要問題

縣域城鎮化對政府管理提出了更高的要求。分析縣域城鎮化中存在的主要問題才能提高政府管理的針對性，有的放矢，才能更好地做好政府績效評價。

（一）產業支撐不足

縣域城鎮化過程必然讓農村居民的生產方式逐漸由農業生產為主轉向非農業生產?？h域長期以來主要是以農業生產為主，在縣域城鎮化過程中遇到的突出問題就是產業支撐不足，沒有足夠的產業能夠讓農村居民在城里擁有較為穩定的就業機會。因此，合理發展非農產業以及現代農業成為縣域城鎮化中亟需解決的問題。

（二）發展戰略不清

縣域城鎮化如果沒有清晰的發展戰略，很容易導致盲目、躍進式的發展模式。有些縣級政府沒有真正認清城鎮化的戰略意義和內涵，只是盲從地蓋新樓、建新路、搞拆遷。對于城市的發展定位、產業結構布局、城市建筑風格、市民化過程中的政策保障等問題沒有認真地分析研究，沒有明確的發展戰略。戰略不清對于城市的發展將造成難以彌補的摧毀。

（三）發展特色不鮮明

縣級政府沒有制定出各具特色的發展戰略，沒有制定出具體的發展舉措來保證特色化、差異化發展，造成城市建設千篇一律、產業結構雷同相似、城市文化湮滅、同質化競爭嚴重?？h域是最為穩定的行政單位，在歷史的不斷變革中，受到的沖擊較小，因此，縣域的文化資源受到的破壞程度也較小。縣域城鎮化可以結合當地的特色文化資源進行城市建設、產業布局的規劃設計，凸顯自身特色，提高縣域城鎮化的質量。

（四）制度性障礙難以破除

縣域城鎮化的主要任務和目的就是實現由農民向市民的轉化。農民和市民的重要區別之一就是社會保障運行機制的不同和社會保障水平的差距。在縣域城鎮化過程中，容易做到的是硬件設施的建設，不容易做到的是政策制度的設定。相關政策制度主要由上級政府制定，縣級只能貫徹實施，比如養老、醫療、教育等方面的制度性障礙在縣域城鎮化中難以破除，有賴于國家的頂層設計。

四、協同政府視域下縣域城鎮化績效評價體系的設計

在整體政府理論的支撐下，依據縣域城鎮化的特點和縣域城鎮化中遇到的主要問題，合理確定績效評估體系是提高縣域城鎮化效率，提升政府管理水平，實現治理體系和治理能力現代化的必要一環。

（一）評價原則

在整體政府視域下考核縣域城鎮化的績效，評價體系構建應該遵循以下基本原則：

1.全面性原則?？h域城鎮化是一場廣泛的革命，涉及經濟、社會、文化等方方面面，因此，對其的評價也應該盡可能做到全面。

2.目標性原則。全面就容易忽視重點，在對縣域城鎮化的績效評價過程中，要突出在整體政府理念下政府應該做什么，怎么去做，做的效果如何，要有明確的目標導向性。

3.可操作性原則。可操作性是指評估主體的鮮明性，評估客體的針對性，評估指標的可獲得性或可衡量性，評估方法的科學性。

（二）評價主體

評價主體是指由誰來對政府行為進行評價。原則上講，縣域城鎮化的所有利益相關者都可以作為評價主體，包括上級政府、本級政府的不同部門、非政府組織、相關企業、農民等。但目前廣泛的政府績效評價主體主要有兩部分，一是上級政府，二是專家學者，評價主體明顯狹隘。整體政府視域下，上級政府也是縣域城鎮化的參與者和被評價者。因此，整體政府視域下的縣域城鎮化評價主體是不同層級政府以及所有利益相關者，且他們之間的權利是均等的。

（三）評價指標

評價指標應該涉及經濟指標、社會指標、文化指標、生態文明指標、政府效能指標等，在每一個大的指標下進一步細化。例如，經濟指標可以包括主導產業的選擇與成長、就業機會的創造、人均收入的提升等；社會指標可以包括社會保障制度的完善、社會治理的效果等；文化指標可以包括文化資源的保護與利用、城市文化內涵的提升、公共文化服務的提供等。整體政府視域下的縣域城鎮化評價指標更應該注重政府效能指標，包括行政文化、跨部門協同、不同層級政府間的溝通協調、政策制定的科學性、政策執行的有效性、政策的精細化管理、法治思維的運用、問責機制的完善、多方參與的信息平臺的建設、對不同層級政府的考核指標等。

（四）評價方法

常用的定性分析方法主要是專家會議評價法，定量分析法有專家打分法、層次分析法等。根據整體政府理論的內涵和縣域城鎮化特點選取不同的方法。

1.定性評價方法——專家會議評價法，一般是由有關專家在審閱出臺的相關材料后，以會議的形式就縣域城鎮化的績效做出主觀評判，達成相對一致的意見。

2.定量綜合評價方法——專家打分評價方法，專家（評委）對政策評估指標打分進行評價。

此外，層次分析法和模糊評價法逐漸應用于定量評價中，層次分析法是比較理想的確定評價指標權重的方法。模糊評價法可以使評委的打分及分值的計算更加準確、客觀，但是此類方法的缺點是統計抽樣復雜，運算繁雜。

基于整體政府理論的縣域城鎮化績效評價可以更加全面、系統地對政府工作績效進行評估，以達到科學評價、正確查找得失、更好地規劃未來工作的目的。

基金項目：本論文是2014年河北行政學院院級課題的研究成果之一，課題編號是2014XYKT006。

（作者單位：1.河北行政學院；2.國家行政學院在讀博士）

責任編輯：康偉