初探水利勘測設計行業事業單位改革

宋慕齡

摘 要：水利勘測設計行業原屬于國家事業單位，現將根據國家事業單位改革要求，改制經營類事業單位。一些地方水利勘測設計單位已在成功改制的基礎上，結合水利勘測設計行業的公益性、營利性、服務性和高科技含量的特征，探索出了水利行業可能選擇的改革路徑。

關鍵詞：水利勘測；事業單位；行業定位；風險防范

中圖分類號：D630.3 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.06.001

在《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）、《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）和《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》等文件的推動下，全國事業單位改革的步伐明顯加快。

1 事業單位改革的歷史背景

事業單位是黨的十一屆三中全會之后，黨中央在特殊的政治和經濟體制下對科研、教育、衛生、文化單位作出的重要決策，目的是改變行政單位“大一統”的管理方式對科、教、文、衛事業的束縛，推動政事分開，減少行政干預，推進科、教、文、衛事業的長足發展，是一項帶有中國特色的探索機制。同時，根據經費來源渠道的不同，將事業單位分為經費自收自支、國家差額補助和國家全額撥款三類事業單位。之后，從黨的十六大提出的“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制，到2012年強調深化事業單位改革”可以看出，我國自改革開放以來，尤其是2000年加入WTO以后，市場經濟的發展對政府管理創新形成倒逼機制。事業單位改革是政府應對國際國內復雜經濟情況作出的重要決定，除了對原有事業單位編制的“鐵飯碗”進行剝離，還打破了幾十年來形成的黨政機關、事業單位、國有企業不同的養老保險等制度，目的是通過事業單位改革建立政事分明、企事分開、產權清晰、權責明確、科學管理的現代化事業制度，消除事業單位發展的體制障礙。

2 實行事業單位改革的必要性

2.1 水利勘測設計行業現狀

目前，省級水利勘測設計單位中，事業單位性質的比例約為60%，地市級水利勘測設計單位大多數還是保持事業單位性質，僅有少量的轉制為國有企業或改制為民營企業。水利勘測設計行業發展依然為粗放型發展方式，管理水平相對較低，經營模式滯后，創新能力不夠，信息化、標準化程度低，科研投入不受重視，高素質、高技術人才缺乏。

2.2 水利勘測設計行業定位

水利勘測設計的行業定位為：①兼具公益性和營利性。一方面，水利勘測設計單位承擔著水利勘測、技術服務等公益性職能，受國家政策導向和資金投入的影響大。水利基礎設施建設是國家的民生工程，例如2010年云南、貴州特大旱災后，國家加大了對小農水建設的投入。所以說，水利設施是解決局部地區的（重大）旱災災情的重要舉措；一些重大水利樞紐則需要區域間水利部門聯合，各地政府配合，因為重大水利樞紐的建設所需資金大、項目工期長，并非簡單融合私企資金能夠辦成。另一方面，水利勘測設計單位也體現了市場經營的性質，在為國家水利基礎設施建設提供設計之余，也以水利設計勞動成果換取資金，補充員工的收入，并以此作為發展資金，積極拓寬業務范圍。②具有服務行業和高科技含量的特征。作為技術服務行業，水利勘測設計單位必須提供讓項目業主滿意的服務。同時，由于設計成果科技含量高，因此必須加強技術研發，不斷提供滿足市場需求的服務和產品。

2.3 行業市場的變化

隨著水利水電市場的全面開放，區域間勘測設計單位面臨日趨嚴峻的市場競爭局面。作為固有的國家事業單位，一直以來由于受到國家政策的保護，缺乏轉型的緊迫感和改革創新的動力，加上對市場競爭預估不足，市場競爭能力呈下降趨勢，在市場競爭中亟需提高危機意識，主動采取措施。

2.4 畢節市勘測設計研究院基本情況

2.4.1 組織結構

畢節市勘測設計研究院的組織結構為層級結構與扁平化結構相結合。一方面，根據年初項目計劃，市場部將各個項目任務下達至相關技術部門，一個或多個技術部門通過任務的分配形成項目組。各項目組為扁平化結構，分為項目負責人、設計人員等，內部便于溝通協調，生產責任成本分配也根據實際設計合格產出為衡量指標。另一方面，后勤部門基本按照層級制管理。受政府政策因素的影響，按照安全生產、防汛抗旱等要求，隨時組成領導小組，形成一般由辦公室牽頭，其他部門配合的扁平化溝通機制。

畢節市勘測設計研究院擁有196名工作人員，實際在編人員163人，聘用人員33人，即編制外聘用人員約占所有職工的16.8%. 全院根據職能分為15個部門，其中，專業技術人員169人，正高級職稱1人，副高級以上職稱23人，水利造價師、一級結構師、巖土工程師等各類注冊工程師68人。

2.4.2 優勢

畢節市勘測設計研究院的優勢主要有：①相對健全的制度機制，例如考勤監督制度、每周二學習制度；②相對完善的激勵機制，例如鼓勵職工提高技術水平，予以物質和精神獎勵等；③良好的競爭氛圍，通過每個項目形成項目組，形成競爭機制，提高整體的專業技術水平；④聘用人員與編制人員同工同酬，享受同等福利待遇，有利于調動聘用人員的積極性。

2.4.3 瓶頸

畢節市勘測設計研究院在發展過程中遇到的瓶頸主要有：①科研單位技術職能訴求高，行政管理職能訴求低，管理依附于上級部門的行政管理和黨支部的管理，管理理念以傳統的監管為主、落實行政事務為輔；②相關政策規章及上級單位的政策管理過多，限制了技術人員的發展，不切實際的工期要求造成了設計質量下降；③事業單位改革政策導致人員流失，經驗豐富的技術骨干因保留事業單位養老待遇而選擇提前退休，部分年輕行政人員則考調進入公務員隊伍，加劇了單位新老職之中間銜接的斷層；④科層制對職工的不利影響，例如決策權威集中化造成管理的惡性循環，專業分工原則的扭曲，制式化對組織效能的影響，遏制組織學習，科層價值與民主價值的沖突，科層價值與人格成長的沖突等；⑤論資排輩、吃大鍋飯等保守思想的阻礙作用，專家辦公室淪落為不干事的員工養老辦公室。

3 可能選擇的改革路徑

按照中央、國務院事業單位改革的要求，水利勘測設計行業作為經營類事業單位，應轉化為企業。水利勘測設計行業的改革最重要的是擔負起水利事業發展的重任，從而能夠高效率地利用國家水利投資，以轉變經營發展方式為主導，推進業務模式創新，堅持技術創新，努力探索組織模式創新，提高人才資源效用，提升組織管理效率，建立組織文化內核，為新時期的水利事業發展貢獻一份力量。

實現水利勘測設計全行業的轉制目標迫在眉睫，目前已在一些地方成功轉制，其中可選擇的路徑主要有兩種，分別是國有企業和國有控股混合所有制企業。

3.1 國有企業

3.1.1 特征

國有企業是以國家的中央（地方）政府投資或參與控制的企業。政府的意志和利益決定了國有企業的行為，兼具營利法人和公益法人的特點。其營利性體現為追求國有資產的保值和增值，其公益性體現為國有企業的設立通常是為了實現國家調節經濟的目標，起著調和國民經濟各個方面發展的作用。

3.1.2 優勢

國有性質決定了企業在運行過程中會受到國家政策照顧的天然優勢，這有利于保障其民生工程設計工作的實現，例如借助地方政府的支持和協調配合更容易爭取到項目，可繼續受益于國家政策的保護；更容易實現身份轉換，例如與地方財政協調對接社保等的轉換，員工的抵觸心理（與轉換為混合所有制企業相比）相對較小；國有企業高管年薪制可避免因高層與員工間收入差距過大而引起矛盾。

3.1.3 劣勢

國有性質同樣也將繼續沿襲行政管理的控制，這樣一來的劣勢主要有：①無法改變上級單位的行政管制現狀，無法避免單位職工“搭便車”的行為，不利于提升產品質量、提高組織的整體競爭力；②無法改變國有企業固有的行政級別，不利于提升企業實力和競爭力。

3.2 混合所有制企業

3.2.1 特征

混合所有制企業是指由公由資本（國有資本和集體資本）與非公有制資本（民營資本和外國資本）共同參股組建而成的新型企業形式。混合所有制企業不是國企，也不是私有企業，國有企業可通過控股、參股等形式，與其他性質的資本融合，引進多元化投資主體。

3.2.2 優勢

混合所有制企業的優勢在于：①有利于切實轉變事業單位運行模式不活、創新能力不高的局面，建立規范的現代企業制度和市場化運作機制；②有利于國有產權的流動和重組，優化資源配置，提高運營效率；③有利于吸納民間資本，有效放大公有資本對其他資本的輻射功能，提高行業控制力、影響力和帶動力；④有利于營造積極的競爭氛圍，能者上、庸者退，能進能出。

3.2.3 劣勢

混合所有制企業的劣勢在于：①有可能面臨改制過程中國有資產流失的問題；②改革阻力更大，不容易實現；③在激烈的市場競爭中更需要強化危機意識、創新意識、競爭意識，否則有可能受到沖擊。

3.3 宏觀環境的影響

3.3.1 國企改革

在推進國家事業單位改革的同時，中央同樣未停止國有企業改革的步伐。在西方，國有國企改革既是推動經濟發展、促進技術創新的重要手段，也是社會制度巨變的“經濟副產品”。同樣，國資委也需要一改從前既是婆婆又是老板的尷尬局面，由管企業轉化為管資本，成為國企改革的重要一環。國資委的身份轉換也將引起水利勘測設計單位改企后的身份變化。國企改革成果是否如人意，勢必對水利勘測設計行業路徑選擇產生重大影響。

3.3.2 配套措施

公務員、事業單位、國有企業的養老金等不平等待遇是事業單位改革的最大阻力。相關待遇以企業為1，則事業為2.82，機關為3.47，軍隊為4.5. 十年前實行的大刀闊斧的改革，意在實現政府的精簡、提高政府效率、砍斷冗員，但社會保障制度的不健全導致下崗人員生活沒有保障，改制中基層員工利益受到侵害，引起了社會的不穩定。水利勘測設計行業是國家財政差額撥款的事業單位，按照事業單位改革方向，如何完善轉制中社會保障體系，構建全面的社會保障網絡，對事業單位改革有深遠影響。當年的改制隱患必須引以為戒，結合地方發展實際，為轉換身份的工作人員提供相關的物質保障、創造合適的就業（創業）環境，才有可能減少事業單位改革的阻力。

3.4 改革紅利

一項名為“改革”的事業要推進，必然要受到既得利益集團的阻撓。水利勘測設計行業為知識密集型行業，但也不能擺脫部分工作人員“搭便車”、享受特殊照顧的困境。但過于強調改革中的阻力，刻意忽略改制后企業作為市場細胞的靈活度，顯然過于保守。林毅夫先生指出，改革不是阻力大小的問題，而是判斷利弊的問題。水利勘測設計行業要突破發展瓶頸，沖破體制機制的障礙，就必須認識到水利勘測設計行業的特殊性及其發展動力所在。水利事業的民生性，必須依靠設計行業積極轉變經營發展模式，提升服務質量。只有打造一支高素質的科技人才隊伍，才能服務于民，才能為水利基礎設施建設提供堅實的后盾，才能實現提升行業競爭力和取得民心的共贏。

3.5 改制中必須注意的問題

3.5.1 清晰產權

不管是改制為國有企業，還是混合所有制企業，都必須建立清晰的產權關系，建立起現代企業制度，讓國家成為實實在在的（第一）產權人，分得紅利。這樣才能更有利于發揮公有制為主體的優勢，讓國家更有效地利用國有資本收益建設基礎設施，推動東、中、西部協調發展。

3.5.2 加強監管

如果改成混合所有制企業，要避免私有經濟對國有經濟的侵吞。必須加快推進相關法律法規的健全，財政部門要切實履行對事業單位國有資產的管理職能，建立健全國有資產的監督管理體系。

3.5.3 堅持為民謀利

水利行業是民生行業。勘察設計行業主要是為提高設計人員的積極性、提升產品質量，同時起到拉開差距、優化人力資源的作用。如果勘察設計單位為營利而營利，則會對國家的水利工程項目的建設產生極大的危害。如果說大禹治水是我國家喻戶曉的佳話，那么現代水利事業則遍及百姓生活的方方面面，大的例如南水北調工程，區域的例如河道治理、堤防建設，小的還有農村飲水安全工程、灌區節水改造與更新配套工程等，都與人們的日常生活息息相關。只有水利勘測設計與經濟社會發展緊密結合，才能創造出與自然和諧的高水平工程設計成果，取得較好的社會效益、經濟利益和生態效益。

4 在轉制中應做好的準備

水利勘察設計行業的改制勢在必行，在確定可行的改革路徑之前，還需要做好相關的準備，為順利轉制、成功實現企業制度的經營運轉做好鋪墊。

4.1 建立員工職業發展通道

水利勘測設計工作包括勘察、設計、咨詢、監理、工程總承包等業務，因此，專業技術人才是支撐勘測設計單位的主導力量。下一步水利勘測設計單位要在市場競爭中作為市場主體自主經營、自負盈虧、適應市場需要，保持優勢，必須依靠強大的人才資本。人力資源管理的核心應遵循曾國藩多次強調的“合眾人之私，以成一人之公”理念，滿足職工的多元化需求。只有這樣，才能從實質上實現畢節市勘測設計研究院的發展轉型。

設立多渠道發展通道，例如技術系列通道，助理設計師-中級設計師-高級設計師-技術專家-高級技術專家；科研系列通道，科研人員-科研課題負責人-學科帶頭人-市管專家或市級（以上）科研課題負責人-資深專家或國家級科研課題負責任；項目管理系列通道，業務員-專業負責任-項目經理-核心工程負責人；職能管理系列通道，職員-業務負責人-職能總管-總監（財務總監、市場總監、人力資源總監、行政總監等）。打破固有的行政職務導向性，分好蛋糕，讓優秀的專業人才有更廣闊的發展空間，避免傳統的“官本位”思維對設計業務能力和積極性的損傷。

同時，要完善學習交流制度。例如定期邀請專家名師開展學術講座，提高職工整體素質水平；完善老帶新制度，通過資深的專業技術人才傳授新進職工相關的經驗，加強成員間的聯系，建立紐帶關系，形成強大的人才動力；探索新政策環境下的培訓制度方案，通過培訓和職工的職業發展規劃設計等增強員工的歸屬感、目標的一致性和組織凝聚力。

另外，還需要調動專業技術人才的積極性。根據馬斯洛需求理論，在滿足專業技術人才的基本福利需求外，還應探索如何創造積極和諧的競爭氛圍，使專業技術人才為組織提供可見且具有實際應用價值的創新成果，實現職工和組織的共同成長，從根本上提高整體的競爭力。

4.2 建立健全財務管理

要實現水利勘測設計單位的改企建制，必須建立與之配套的現代財務管理制度，不僅僅局限于成本核算和利潤追逐，還需關注單位的可持續健康發展，重視財務管理要的戰略導向職能。為此，可從以下幾個方面入手：①樹立切實可行的財務戰略目標，積極轉變財務管理觀念。根據單位發展戰略目標總要求，提出切實可行的財務戰略目標，并正確處理與單位戰略管理、績效評價等方面的關系。讓財務工作從財務會計向管理會計轉變，由具體煩瑣的會計實務為主轉移到事前預測、事中監控、事后入賬、年終總結的管理決策上面去。②加強項目成本管理，促進項目成本優化。成本費用管理是財務管理工作的核心，控制成本費用支出對提高單位的經濟效益十分重要。勘測設計產品技術含量高，是技術密集型產品，人力資源成本是產品成本的主要構成部分，非人工成本比例較小且相對固定。例如目前畢節市勘測設計研究院免除誤休年休假補貼，已起到了積極節約成本的作用，有利于保障員工正常年休的權利，有利于提高員工工作積極性，也緩解了項目資金運轉的難題。因此，還需要繼續探索相關的項目成本責任，通過合理的資金控制實現項目成本的調節，促使單位成本優化。③強化資金管理，完善融資渠道。由于受到地方政府挪用水利基礎設施建設專項資金的影響，資金到位率低已成為單位資金周轉的絆腳石。市場部、財務部等相關部門應在院領導的領導下，建立良好的融資渠道，制訂用款計劃，最大限度地盤活沉淀資金，提高資金利用率，加強應收賬款管理。④建立財務風險防控機制，避免財務危機的發生。財務風險是應對市場競爭的必然產物。畢節市勘測設計研究院必須根據自身情況采取回避風險、防控風險、轉移風險和分散風險等策略，積極防范財務風險，降低、化解財務風險，適應單位的發展，為單位的發展建立有力防御機制。

4.3 加強風險防范

應對復雜的市場環境，提高防御化解風險的能力，具體可從以下幾個方面入手：①加強風險防范，打破墨守成規和安于現狀的思維模式，提高對已知和未知風險的預警、研究、防范和化解的能力，科學決策；②結合人才培養機制的完善，積極提高資本在人才培養上的投入比例，大幅度提升自身科學技術水平，提高管理人員的風險防控意識；③完善合同管理，合理規避風險，加強項目合同的評審和風險評估，提高合同管理水平，維護自身權益；④繼續推進招投標風險防范，招投標的市場化為招投標項目的利益分析、存在的風險等提出了訴求，因此，在現實基礎上探索市場和利潤的平衡至關重要；⑤建立高效靈活的管理機制，突破現有的管理模式，開拓市場、站穩腳跟、持續發展，實現技術領先、抵御市場風險。

4.4 完善技術創新體系

技術是水利勘察設計行業的核心。實現水利勘察設計事業的可持續發展，必須重視技術創新、加大技術投入。

4.4.1 建立技術創新平臺

畢節市勘測設計研究院要實現跨越式發展，必須完善技術方面的激勵保障機制。例如徹底轉變專家辦公室作為養老部門的現狀，使其切實成為專業人才的聚集地；加強與發達地區水利勘察設計單位的合作與交流，吸收先進的科研技術，發揮行業優勢；重視對工程防災技術的創新引用，為公共安全應急保障提供重要支撐；鼓勵原創技術成果，重視前瞻性技術研發，加強技術原創能力，促進科研成果應用及轉化，實現產業化（工程化、產品化）發展，提高核心競爭力。

4.4.2 提升設計手段信息化水平

按照《工程勘察設計行業2011—2015年發展綱要》的精神，要推進信息化與工業化的深度融合，實現經濟發展方式轉變和工業轉型升級，促進信息化應用與設計成果在設計、建造過程中相融合，整合資源，提升設計的生產手段，提升大型工程的協同性，提高設計效率，推動技術的發展和應用的進展。

4.4.3 轉變管理方式

轉變后勤部門（市場部、計財部、辦公室、人力資源部、總工室）的職能，由監督管理職能轉變為服務職能。后勤部門應秉持服務的態度，如同政府提倡建設服務型政府一樣，不管是對外工作，還是對內工作，都應該保持服務者的態度，了解技術人員的需求，為生產部門（水工設計室、綜合設計室、地勘部、項目管理部、試驗檢測中心、監理部、測繪部）切實提供服務保障，讓生產部門解除后顧之憂，減少生產部門對后勤部門的不滿，從而形成技術部門與服務部門的共贏，為全院的發展共同奉獻力量。

參考文獻

[1]張學和，宋偉，方世建.組織環境對和知識型員工個體創新績效影響的實證研究[J].中國科技論壇，2012（10）.