治理視域下的地方圖書館建設研究

石 燕

（黑龍江省圖書館，黑龍江 哈爾濱 150090）

伴隨著文化強國理念的日益深入人心，如何讓文化得到有效傳播成為許多實踐者和研究者關注的問題。在諸多文化傳播的路徑中，通過圖書館滿足廣大社會民眾的需要成為一種有效方式。為此，許多利益相關群體開始投入到圖書館的建設中，特別是在2008年，文化部提出了“完善圖書館、文化館評估定級機制，建立健全公共文化服務考評體系。鼓勵社會力量以興辦實體、捐贈、贊助、免費提供設施等多種形式參與公共文化服務”[1]。在這樣的現實環境下，如何更好地組織不同利益相關者的社會關系，并達到共同參與圖書館建設是一個值得探究的話題。作為一種公共管理的經典理論——治理理論以獨特的姿態呈現在社會公眾面前，并為地方圖書館支撐體系建設提供了思路。

1 治理理論的解讀及啟示

作為治理理論流派的重要代表人物——羅西瑙在其著作《沒有政府的治理》中對治理進行了詮釋：治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從[2]。這也就意味著，治理機制從傳統的單一政府向多元主體轉變，伴隨著治理范圍的擴展，各類人種、各類組織可以通過相應的機制參與到社會事務的管理中去，從而滿足個體的自我需要。治理理念呈現了一種理念，即各國政府對于合法的權利方面已然擺脫了傳統的壟斷局面，社會相關的利益群體，不同機構、組織等都肩負著維持社會秩序，參與社會經濟事務管理的職能。治理理論強調社會系統對政府起著重要的補充功能，能夠承擔起政府忽視或者弱化的職能。

威格里·斯托克在對治理理論流派的相關觀點進行梳理和探究基礎上，提出治理理論的主要特質。主要表現在：①在治理的主體方面，它既包括政府，但又不局限于政府，還有眾多的社會公共機構和利益群體。多元主體對傳統的權威提出了質疑和挑戰，政府不能作為單一權力的主體，各類組織、各類群體都應該行使相關權力，并由權力的邊緣走向中心。②在諸多社會事務的治理過程中，社會問題的解決方案已然擺脫了傳統的界限分明的局面，在責任主體方面也日益模糊。這種趨勢使得原先國家承擔的社會責任開始轉向社會，即社會承擔著許多政府過去承擔的責任。③治理理論強調，在涉及集體參與的事務中，不同社會機構之間的權力互相依賴，需要精誠協作。④治理理論強調諸多參與者形成一個組織網絡。⑤治理需要政府參與社會管理事務，不僅僅使用發號施令的手段，還需要尋找更多的管理方法和技術，通過這些新的技術或方法對公共事務進行更好的引導與控制。

2 地方圖書館建設的現狀與問題

新時期以來，黑龍江省的圖書館事業進入了可持續發展的里程，為當地的文化事業做出了較大的貢獻。然而，通過對一些圖書館的實際調查看，地方圖書館事業大多舉步維艱。

2.1 圖書館管理體制的單一性

從2003年開始，文化體制改革逐漸滲透到地方圖書館領域，許多地方開始加快公共圖書館管理體制改革的步伐，并探索了相應的管理模式，公共服務委員管理模式等新興模式隨之出現，在一定程度上打破了傳統管理體系的桎梏。雖然不少地區開始嘗試相關的管理體制改革，并做了一些嘗試，但效果并不明顯。在地方圖書館的管理模式中，清一色的“政府主導”管理模式依舊存在。這種“政府主導”圖書館管理體制，使得當地的圖書館管理出現了諸多問題：一是圖書館管理職能容易錯位，導致責任不到位。責任主體與實施主體的無邊界，政府包辦一切的方式使得圖書館缺乏一定的自主權，沒有很好地實現“管辦分離”。二是容易導致圖書館管理的職能越位。由于上級文化相關部門對圖書館的管理范圍過大、過死，在一定程度上限制了圖書館發展的路徑，從而導致圖書館的服務總是難以滿足社會民眾的需求。三是圖書館管理職能的缺位。該管的不管，在圖書館基礎設施建設與維護、圖書經費來源等方面卻形成了缺位，使得許多社會公眾對當地圖書館服務滿意程度較低（如圖1），許多社會公眾表示圖書館的圖書更新速度慢、圖書查閱系統設備落后等。

圖1 公眾對圖書館服務滿意程度

2.2 圖書館經費來源的聚焦性

“作為公共文化服務體系重要組成部分的公共圖書館是一種具有正外部性的公共產品：所有社會成員都享有無限期平等獲得公共圖書館服務的權利，并通過圖書館服務增進個人的知識福利，并且無需支付稅外費用。也就是說，公共圖書館的本質特性是平等服務、免費服務。”[3]從近年的圖書館經費投入看，黑龍江省一些地區政府通過執行國家相關的政策以及制定保障機制，使得圖書館藏書數量持續上升。然而，由于投入到圖書館的經費并沒有得到充分的保障，經費投入雖然增加，但總量偏少的局面短時間內仍然難以得到改觀。從經費來源渠道看，政府機構仍然是主要渠道，雖然社會捐贈和私人機構投入出現，但是杯水車薪，難以解決經費投入短缺的問題（見圖2）。在地方經濟發展現狀下，依靠政府投入更多的經費顯然是不現實的。為此，如何有效地利用私人機構和社會捐贈等途徑是當地圖書館經費增加的重要渠道。

圖2 圖書館經費來源渠道

2.3 圖書館資源利用率較低

伴隨著互聯網及信息技術的快速發展，許多信息技術被引入圖書館的各項服務中去，例如圖書館文獻資源的研究、開發利用及其傳播，這無疑為圖書館建立高效的服務平臺和通道提供了發展契機。但許多地方圖書館對文獻資料的開發重視程度不夠，導致了大部分圖書館只是簡單地滿足當地居民的最基本的需求，服務難以升華到更高的層次。即便是在經濟較發達的縣市，也僅僅是在硬件設備上配置齊全，而進一步的資源利用和開發則難以企及。在地方圖書館中，只有少數圖書館專門設置了電子閱覽室或網絡信息苑，且其數字化服務功能并沒有得到延續性的開發，大多數局限在圖書館內使用，而沒有延伸到社區或家庭。另外，大多數社區圖書館只承擔館藏圖書的外借流通職責，為社區居民讀者服務的內容仍然停留在書刊借閱的傳統服務項目上。

3 治理視域下的地方圖書館建設策略

黑龍江省一些地區圖書館建設的問題可以看作中國地方圖書館建設存在問題的一個縮影。在倡導文化強國的今天，地方圖書館建設中存在的一些實際問題無疑限制了其功能的發揮。故此，治理理論的理論精髓能夠為地方圖書館建設提供一定的思路和方向。

3.1 圖書館治理實現多元管理模式

為了擺脫傳統的單一的政府主導管理模式，地方圖書館應該積極轉變管理思路。首先，需要理清政府與社會、政府與圖書館、社會與圖書館之間的關系，基于“政社分開、政事分開”的治理原則，明確地定位政府、行業協會、法人以及社會機構之間的關系，各自明確自身的職責，推進圖書館的專業化社會管理，在有效保證圖書館管理權限的基礎上，建立起“政府主導、行業自律、公共圖書館法人治理的管理體制，使政府歸政府，社會歸社會，法人歸法人，形成各司其職、各負其責的多元治理的圖書館管理格局”[4]（如圖3）。

在地方圖書館管理模式方面，美國公共圖書館實行的是典型的分權、分散和多元化的管理體制。1970年，為了有效地對各類圖書進行管理，美國成立了“國家圖書館和信息科學委員會”，其目的就是為美國國會和總統出謀劃策。到2008年，該機構合并到美國博物館暨圖書館服務機構（IMLS）。該機構在美國國內有效地協調各州和地方機構的合作，從而推動圖書館的發展。大多數地方圖書館規定，作為圖書館的重要管理機構，圖書館理事會或委員會主要負責圖書館發展的規劃、經費的預算以及相關人事管理等。如果要引進社會力量參與管理，就需要實現治理結構的雙元化，即包括外部治理結構和內部治理結構。外部結構主要指圖書館與外部社會要素之間利益相關者的權利協調系統，其主要是處理好政府、圖書館與行業協會等方面的權利有效協調。外部利益相關者為圖書館的管理積極策劃，并監督圖書館管理職能的履行。圖書館的內部治理結構則是指圖書館內部系統的權力分享機制。在圖書館內部治理體系中，政府部門從傳統的“主導管理”向“服務”轉變，主要承擔政策法規、經費投入和職能監督的角色。在內部事務決策中，圖書館理事會主要承擔決策的功能，館長及相關工作人員則承擔履行職能的角色。行業協會則主要承擔如何保障社會民眾的信息知識自由和文化權益的功能，有效地履行行業協會的使命，推動社會民眾對公共圖書館職能的了解，并積極參與到圖書館的各項事務中去。

圖3 地方圖書館的治理結構

3.2 重視社會力量的責任，實現經費渠道多元化

治理理論強調，當前許多社會問題的責任參與依然不能局限于傳統的政府一頭獨大的局面，這樣的局面不應該也不可能對地方圖書館建設發揮主導作用。為此，許多國家承擔的社會責任，例如經費來源，需要社會承擔更多的責任，這樣才能緩解許多地方圖書館經費短缺的問題。在芬蘭，其地方圖書館的經費主要來自幾個方面：25%～50%的經費來自于中央政府的補助，主要對圖書館進行建設和購買流動書車，地方政府則提供15%～20%經費的支撐，其他的經費更多來自于社會和個體的捐贈。

“單純依靠政府的經費投入并不能完全滿足公共圖書館事業發展的需要，為了給公共圖書館發展提供更廣闊的空間，公私合作聯合辦館不失為一種有益的嘗試?！盵5]當前許多合作方式中，公辦民助是一種有效的方式。圖書館基礎建設、人力資源提供主要由政府負責，相關的機構則主要負責圖書館資源、相關設備資金的提供。地方圖書館可以采取靈活的形式，對社會參與機構給予冠名的待遇，對合作機構提供資源免費開放和利用的權限，從而實現雙贏。同時，公共圖書館應該采取開放的態度，積極爭取社會各界的幫助，例如當地的著名企業、相關文化社會組織捐贈、個人資助等。當前，國家有關部門已出臺了企業等贊助圖書館等公益性事業單位免交同等數額稅款的有關政策，從而為諸多地方圖書館獲得多元化、多渠道的經費投入創設發展機遇。地方圖書館也可以設置募捐機構，積極主動與外界聯合，接受社會各種力量的經費捐贈。

3.3 挖掘新的管理技術與方法，提升圖書館資源利用率

治理理論對政府職能的履行提出了新的訴求，如果僅僅局限于發號施令階段，則無疑會削弱政府功能的發揮。治理理論強調，政府要積極探索更多的管理方法和技術，從而保障圖書館的資源能夠得到有效利用和開發，提升圖書館資源的利用率。

首先，通過民眾需求調查，實現圖書館資源為區域居民有效服務。根據不同服務對象，設計相關的問卷或組織實地調研，深入各級社區或街道，能夠及時了解他們的需求，從而確保圖書館資源開發具有較強的針對性，滿足區域內不同教育經歷、年齡結構、性別差異的民眾需求。圖書館的文獻資源建設要實現功能的多樣化，既要有科學教育功能、信息咨詢功能，也要有娛樂休閑功能。

其次，在當前網絡技術發達的環境下，通過網絡服務的升級來提升資源的利用率。推動政府、圖書館與相關利益方的合作，積極建設網絡虛擬社區圖書館或電子資源服務平臺，實現虛擬與實體的互補，從而在較大程度上滿足不同個體的需求。

第三，地方圖書館積極探討有效的流通機制，從而實現圖書館資源能夠有效流通。通過與其他縣市圖書館的合作，建立圖書館藏書的交換機制，實現圖書在不同居民和不同圖書館之間流通，進而實現書本在流動中傳播知識。

4 結語

盡管伴隨著經濟水平的提升，許多地方圖書館建設已經得到長足發展，在一定程度上能夠滿足相關群體的需求，但不可否認的是，圖書館建設，特別是地方圖書館建設仍然任重而道遠。為此，發揮地方圖書館的功能，需要切實轉變現有的管理模式，實現多元治理結構，讓更多社會力量承擔責任，保障經費的投入，并且探討相關的管理方法與技術，最大限度地實現資源利用的有效性。

[1] 國務院辦公廳轉發文化部等三部委《關于進一步加強基層文化建設的指導意見》[EB/OL].[2014-10-02].http：//news.xinhuanet.eom/zhengfu/2002/03/27/content-332704.htm.

[2] 詹姆斯N.羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3] 劉雁，張玉敏.公共圖書館經費投入機制研究[J].圖書館學刊，2013（10）.

[4] 肖容梅.公共圖書館管理體制研究[J].中國圖書館學報，2010（5）.

[5] 吳洪珺.公共圖書館經費保障機制研究[J].中國圖書館學報，2010（5）.