法國鐵路管理體制對河北城際鐵路建設與管理的啟示

孫有才

摘 要：簡要分析了法國高速鐵路的發展現狀，著重探討了法國的鐵路管理體制。通過分析法國鐵路建運機制，以期為河北省城際鐵路的發展帶來一些啟示，進而探討出一種適合河北省城際鐵路的運營管理模式，為河北省城際鐵路的建設和管理提供有益的借鑒。

關鍵詞：高速鐵路；建運機制；城際鐵路；運營管理

中圖分類號：F532.6 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.06.004

在“京津冀”一體化的背景下，交通一體化必須先行。根據習總書記提出的“京津冀建立快速、便捷、高效、安全、大容量和低成本的綜合交通網絡”的指示精神，國家相關部門結合三省市的發展情況和要求，統一編制了交通規劃。該規劃以首都北京為中心，采用“近環遠線，線環結合”的方式輻射到天津和河北周邊11個城市（80多個縣級市），形成“兩環三線”的區域城際鐵路網（預建城際線路達1 329 km），為加快河北省內各城市之間的合作和交流、建立首都經濟圈打下堅實的交通基礎。

《城際鐵路設計規范》（TB 10623—2014）是我國第一部城際鐵路建設行業標準，由國家鐵路管理局批準發布，于2015-03-01起實施。該規范明確定義了城際鐵路。城際鐵路是指專門服務于相鄰城市間或城市群，旅客列車設計速度200 km/h及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路。城際鐵路線路的輻射半徑一般介于50～300 km之間。

2013年，國務院出臺了《國務院關于改革鐵路投融資體制 加快推進鐵路建設的意見》〔2013〕33號文件。文件中指出：向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市郊鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路（4種類型鐵路）的所有權和經營權。鐵路分類建設的體制改革為城際鐵路的建設和發展提供了有利的政策環境。為了實現京津冀一體化快速發展，繼珠三角和長三角之后，環渤海區域城際鐵路呈現出前所未有的發展機遇。在當前的新形勢下，深入探討和研究了河北省城際鐵路建設及管理體制等一系列問題，對河北省乃至全國都具有深刻的現實意義和重要的應用價值。

文章本著“他山之石可以攻玉”的態度，借鑒以法國為代表的歐盟鐵路管理體制的先進經驗和做法，并結合河北省的實際情況，探討了一種適合河北省經濟社會發展和符合京津冀一體化要求的城際鐵路管理體制的建設方法。

1 法國鐵路管理體制改革實踐

1.1 法國高速鐵路發展現狀

法國自1832年開始修建第一條鐵路，至今，已有營業鐵路約30 990 km。20世紀50年代，法國開始探索與高速鐵路相關的內容。1981年，法國第一條高速鐵路LGV東南線正式通車運營。2007年，法國形成了5大干線的輻射網絡，如圖1所示。截至2011年，法國已通車運營的高速鐵路線路總里程約為2 036 km，如表1所示。法國高速鐵路的發展模式是以建設新線為主，同時，充分利用既有線路，采用全高速-下線運行，即高速線上以270～320 km/h的速度運行，既有線上以160 km/h的速度運行，大大縮短了列車的整體運行時間，有效地緩解了運能緊張的局面，最大限度地發揮了鐵路網的作用。從法國高速鐵路的長遠規劃來看，預計新建高鐵線約3 000 km，高速列車通達線路將超過11 000 km，其中，需要進行不同程度改造的既有線路大約6 500 km。

1.2 法國鐵路管理體制

法國高速鐵路的建運機制是典型的“建運分離”模式，即高速鐵路的建設與運營分屬2個不同的法人，建設法人與運營法人之間是契約關系，同時，運營公司（SNCF）還負責高速鐵路的維護工作，如圖2所示。

圖2 法國鐵路建運機制

1.2.1 融資模式

鐵路項目一般具有很強的公益性，同時，其投資巨大，所以，僅僅依靠鐵路自身的資本積累和私人資本是遠遠不夠的。高速鐵路的建設資金主要有4個來源：①政府財政直接投資，即中央、地方政府無償給予的財政預算撥款和各種形式的補貼。②財政信用投資和財政投資貸款。財政信用投資是以政府提供信用為基礎的投資，主要形式為通過財政擔保進行借款和發行債券。③資本市場貸款。④發行企業債券。它區別于財政信用投資的非政府擔保的債券。

在法國，RFF是具有企業性質的國家公共機構，負責路網的規劃、建設和升級改造，以保證路網的整體性。2003—2020年，法國鐵路項目投資達248億歐元，其中，國家財政投資27億歐元。法國政府設立運輸基礎設施融資機構（AFITF），其主要任務是運輸基礎設施項目的開發和財政融資規劃。AFITF的資金來源主要有國家撥款、高速公路公司股息和高速公路國有土地使用費等。2006年，法國政府授權RFF可以采用PPP模式作為新的融資工具融資。

綜上所述，法國高速鐵路的融資方式主要有2種，即完全自籌和SNCF發行的債券及貸款；政府公共補貼加自籌，例如LGV大西洋線。

1.2.2 運營管理體制

法國鐵路運營管理的兩大實體為RFF（路網公司）和SNCF（運營公司）。按照“建運分離”的原則，RFF應負責鐵路基礎設施的維護。但是，由于RFF公司正處于成長階段，無力承擔鐵路設施的維護工作，所以，委托SNCF負責鐵路基礎設施的維護。法國鐵路的運營管理模式如表2所示。

表2 法國鐵路運營管理模式

運營管理實體 主要權責 具體權責

RFF

（路網公司） 高速鐵路的建設、產權經營 ①審核高速鐵路項目的可行性；②籌集高速鐵路的建設資金；③擁有投資、預算、建設等方面的決策權；④監控工程質量、驗收工程；⑤與各經濟主體簽訂合同；⑥委托法鐵公司經營管理線路等

SNCF

（運營公司） ①鐵路運輸經營和基礎設施維護的雙重角色；②SNCF是法國國內唯一的鐵路運營商 ①高速鐵路方案的調研、設計工作；②提供項目可行性報告；③擬定招投標書；④維護、管理高速鐵路，籌集機車車輛購置資金等

1.2.3 法國鐵路市場化改革

鐵路市場化改革有很大的復雜性，包括：①鐵路網基礎產業屬性的復雜性；②鐵路網基礎產業多利益相關者的復雜性；③鐵路網基礎產業改革層面的復雜性。法國鐵路市場化改革如表3所示。

表3 法國鐵路市場化改革

國家 體制變革原因 管制框架 市場結構 鐵路運營權 路網所有權

法國 重組前 發展路網

削減債務

調高效率 價格管制 法鐵公

司壟斷 國家工商

企業管理 國家所有

重組后 價格管制（基礎設施的使用、維護費，保留線路過軌權） SNCF壟斷經營業務，RFF壟斷路網業務 法鐵SNCF公司公共經營 國家所有

RFF管理

1.2.4 法國鐵路監管體系

在法國，國營鐵路公司屬于壟斷性的公共機構，而國家對國鐵的管理主要是通過以下3種形式：①派代表參加國鐵的董事會。政府直接任命或者決定公司董事長和總經理人選。②向國鐵派常駐代表進行監督。政府為監督企業的管理，向國營鐵路公司派常駐代表，監督和管理其日常經營活動。代表主要來自2個部門，即財政部和鐵路主管部（運輸部）。財政部的代表也被稱之為鐵路財務總監，負責監督公司的財務、國有資產的使用情況等；運輸部的代表主要負責檢查技術、設備等方面的情況，并向運輸部匯報。③通過簽訂計劃合同實現目標管理。

1.2.5 法國高速鐵路的安全管理模式

自法國高速鐵路投入運行以來，其以安全性、快速性、便捷性和舒適性等吸引了廣大乘客，成為了人們出行時的首選交通工具。30年來，法國高鐵共運送旅客17億人次，在此期間未發生較大的安全事故。由此可見，法國對高鐵的安全管理非常嚴格，其具體表現如表4所示。

表4 法國鐵路安全監督

國家 安全監管 表現

法國 在高速鐵路設計、建設過程中嚴格把關 ①研發設計周期長；②注重細節（路軌的轉彎半徑）

制訂詳細的鐵路標準并嚴格執行 ①鐵路標準協會（BNF）專門制訂、實施、維護鐵路相關標準；②1996年，歐盟各國的國有鐵路公司決定，將法國高速列車技術作為全歐高速列車的通用技術標準

重視試運行

和人員培訓 ①在預運營期間，進行空載運行和模擬負載運行，測試、驗證列車和軌道在各種可能工況下的狀態；②預運營階段的主要任務就是培訓司機和相關技術人員，使司機熟練掌握列車操作和線路情況，讓鐵路沿線技術人員熟練掌握相關技術、設備的操作和故障處理方案等

鐵路運行監管 ①財政管理體系不受交通部直接領導，擁有高度自主權，保證鐵路安全局在資金和人事上不受外部因素干擾，增強其獨立執法性，有助于對鐵路的安全監管；②設立針對道路交通事故調查的交通事故調查署，提前干預一項未發生但已經能預見到的威脅，同時，還負責對重大事故作詳細事故分析報告

降低事故傷亡率 ①設立完善的鐵路監測報警系統；②與法國國家地震局合作，在高速鐵路沿線設置地震監測系統；③以安全為前提的高速運行

2 對河北省城際鐵路建設的啟示

2.1 建設融資方面

1997年，法國鐵路改革以后，建立了以政府為主的多元化融資模式。從實踐成果來看，在主要的高速鐵路建設融資模式中，政府在高速鐵路融資上發揮了很大的作用，這為高速鐵路建設的可持續發展提供了有力的保障。鑒于此，國內鐵路建設融資由投資主體單一（國家投資或政策性銀行）發展到合資鐵路（投資主體多元化），組建合資鐵路公司，并且先后開創了“三茂模式”“朔黃模式”等，初步實現了融資多元化。近幾年，大部分鐵路項目采取合資鐵路模式，并且延伸到了重要干線上。例如，武廣線、鄭西線、廈深鐵路等均采用合資鐵路的模式，使建設資金來源多元化。基于此，河北省城際鐵路應建立以政府為主導，市場化為導向，充分利用地方政府和鐵總的資金，同時，吸收私人資本的多元化融資模式。根據河北省城際鐵路的線網規劃，其建設所需的投資規模巨大，僅依靠政府投資和鐵總投資，將會給投資主體帶來沉重的負擔，很難實現城際鐵路的可持續發展，并且不利于城際鐵路的市場化改革。為了保證河北省城際鐵路的快速發展，在國家發改委和京津冀協同發展領導小組辦公室的指導下，京津冀三省市政府和中國鐵路總公司共同組建了京津冀城際鐵路投資有限公司。京津冀城際鐵路投資有限公司初期注冊資本100億元，是由京津冀三省市政府和鐵路總公司按照3∶3∶3∶1的比例共同出資成立的，但是，這遠遠滿足不了城際鐵路建設資金的需求，并且沒有非公有制經濟參股。從目前的發展情況來看，希望借助政府的投入和明確的回報機制，建立合理的清算制度，以吸引多元化的資本介入。

2.2 運營管理方面

法國鐵路在歐洲鐵路“網運分離”的改革中獨樹一幟。在重組過程中，強調基礎建設投資與運輸業務分離，并將市場機制引入鐵路企業內部，為運輸企業實行市場化經營打下基礎。在國內，鐵道部改革之前，鐵道部占股比較大的合資鐵路大部分被納入國鐵運行，即采用委托運營管理（全部委托）模式。雖然一些自管自營的合資鐵路有一定的自主權，在一定程度上實現了建運合一，但是，基于國家路網的整體性，行車調度權高度集中，使自管自營的合資鐵路在國鐵面前沒有了話語權，形成了受制于國鐵下的“自主經營”的局面。我國合資鐵路經歷了20多年的發展，為合資鐵路的運營管理積累了豐富的管理經驗。2013-03-14，中國鐵路總公司正式成立，并組建了國家鐵路管理局，開始實行政企分開管理，鐵總負責鐵路運輸統一調度指揮和國家鐵路客貨運輸經營管理。針對河北省的省情，根據我國現有合資鐵路運營模式和河北省目前的城際鐵路規劃，河北省城際鐵路在運營管理體制方面宜采取具有一定獨立性，即部分委托的運營管理模式。

因為采用部分委托的模式，合資鐵路公司與鐵路局會有一定的合作，形成了運營聯動體和利益共同體，避免了自管自營模式的“自閉性”。鐵路局可以充分利用合資鐵路資源，兼顧雙方利益，不僅實現了河北省城際鐵路公司利益最大化，又解決了列車調度權和鐵路清算機制對合資鐵路的制約問題。從我國合資鐵路長期運營實踐和發展情況來看，合資鐵路公司選擇與當地鐵路局聯合經營的模式，并部分委托鐵路局實行運營管理，這是一種適合河北省省情路情的運營管理模式。

2.3 國家政策和監管方面

法國鐵路的行業監管體現在明確政府和企業分工方面，強化了政府對鐵路發展的扶持責任，界定企業邊界和政府邊界，在明確了鐵路企業責權利的同時，也明確了政府的責權利。我國鐵路要想實行市場化改革，首先要解決過去政企、政資不分，嚴重制約鐵路發展的問題。

城際鐵路運營公司是指由多元化投資而形成的、具有獨立法人資格的有限責任公司，公司依照法律規定和公司章程自主經營、自負盈虧，充分享有法人財產權，并以公司全部財產承擔公司的債務。同時，在經營活動中，城際鐵路運營公司必須遵守法律法規和社會、商業道德，接受政府和社會公眾的監督，承擔相應的社會責任。城際鐵路運營公司與鐵總既有的路局和其他公司具有同等的法律地位，不受既有路局的管理和支配，鐵總只是以出資人的資格參與公司治理。另外，城際鐵路運營公司與國家鐵路局和鐵總不再有行政隸屬關系。因此，河北省城際鐵路運營公司是具有獨立法人資格的有限責任公司，可以“市場化”為原則組織經營。國家鐵路局應以行業管理者的角色在行業法規、標準和安全等方面實施監管，比如制訂統一的行業標準、行業法規，對城際客運專線公司實行安全監管、審計監督等；而鐵總宜作為全行業的技術支持和行業指導。這樣，國家鐵路局、鐵總和城際鐵路運營公司應各司其職，責權明確。

河北省城際鐵路作為具有獨立法人資格的有限責任公司進行自主經營，為我國鐵路市場化改革積累了寶貴的經驗。

3 結束語

法國鐵路管理體制改革的實踐經驗和做法，是值得我國以及河北省城際鐵路體制創建、發展、改革學習的。但是，西方發達國家的經驗必須與我省的省情、路情相結合，從而推動河北省城際鐵路的健康和可持續發展。比如，鐵路市場化改革、鐵路建設的投融資方式是值得我們借鑒的。在運營管理模式上，在學習國外經驗的同時，應立足國內合資鐵路的發展現狀和模式，探討一條適合河北省城際鐵路發展的路子，力爭建立一個城際鐵路準公益性服務與市場競爭相平衡的協調機制，開創一個經濟效益和社會效益雙贏的局面。政府應隨著城際鐵路運營的發展需要，適時調整支持政策，在市場作用與公益服務之間做好調節。

參考文獻

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〔編輯：白潔〕