脫貧要利用好城鎮化機遇

辜勝阻

現階段，我們不能盲目地戶改和土改，必須使戶改和土改健康可持續。

近日召開的第四屆新型城鎮化峰會有兩個特點：一個特點是把城鎮化和財政法治聯系起來。財政是治理能力現代化的核心，法治是治理能力現代化最基本的方式。另一個特點就是，把城鎮化和扶貧聯系起來。扶貧問題，是實現小康目標非常重要的工作，拉動貧困地區減貧脫貧，要利用好城鎮化機遇。

城鎮化在移民扶貧中有兩種模式：一是對貧困地區進行整體搬遷，就是生態移民；二是在貧困地區發展特色產業。過去一年，在武陵山區調研發現，湖北恩施地區曾經實施過這兩種模式。當地一個很重要的特點是產業扶貧、易地搬遷扶貧。另外，恩施的來鳳縣和湖南的龍山縣也都屬于武陵山區，兩個縣城相隔7公里，現在這兩個縣連通了，建立了一個經濟協作示范區。也就是說，可以通過城鎮化發展特色產業，來解決城鄉居民的就業、致富問題。像武陵山區的張家界，通過旅游解決了大量人口的就業問題；秦巴山區湖北十堰的“竹房城鎮帶城鄉一體化試驗區”，將竹山、竹溪、房縣三個縣城連成一片，主要特色是農民就地就近轉移，通過城鎮化帶動扶貧開發，也顯示出了很好的效果。

城鎮化有五大要素：人、業、錢、地、房。

人，是城鎮化的核心。業，城市必須要建立在多元產業的基礎上，不能只是房地產。市民化一定要有穩定就業，在推進戶籍改革的過程中，如果農民沒有穩定就業，即使給了他戶籍也沒用。錢，城鎮化的改革和建設需要解決“資金從何處來”的問題。地，要有序推動土地流轉，同時在城鎮化過程中實現土地的集約使用。房，城鎮化要解決進城人口住有所居問題，讓進城人口有房住、住得起，能夠安居樂業。

人的市民化，關鍵是要有穩定的就業和基本公共服務全覆蓋。2014年中央全面深化改革領導小組第三次會議，通過了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。去年的政府工作報告提出來，農業轉移人口落戶城鎮一億人，棚戶區改造和城中村改造惠及一億人，中西部就地城鎮化一億人。如果實現就地城鎮化，擁有穩定就業和基本公共服務，戶籍就顯得不重要。

目前，戶籍改革非常復雜。據調查，80%甚至90%的新生代農民工，愿意生活和工作在大城市，但是不愿意放棄農村戶籍。這個問題很復雜，現在放開小城鎮的落戶限制，沒有放開的是大城市、特大城市，但小城鎮沒有就業機會，農民工不愿意去小城鎮，而由于大城市房價太高，生活成本太高，農民工在大城市感到很難生存。所以，戶籍改革是局部的，而公共服務改革是全面的。現在80%-90%的農民工在城市的就業是不穩定的，公共服務基本缺失，特別是小孩上學。我們實施差別化的落戶政策，但是一些小城市即使放開戶籍也沒有吸引力。

因此，戶籍改革要堅持“因城而異”，特大城市嚴格控制落戶人口，小城市放開。要“因人而異”、存量優先，在農民工群體中間，相當大的比重是沒有穩定就業的。要優先把有穩定就業、有穩定住房的沉淀型轉移人口城鎮化。要保障轉移人口的權益，但很擔心的問題是，農民工改變戶籍以后，如果馬上收回他的土地，那他就面臨巨大的機會成本。2009年全球金融危機期間，有數以千萬計的農民工在沿海失去工作，但這些農民工沒有感到恐懼，因為他們家里有地，他們想大不了回家種地，土地起到了心理上的穩定作用。所以，如何保障轉移者的權益，也很重要。

城鎮化的路徑抉擇，是就地城鎮化還是異地轉移？是把大城市做大還是把小城市做多？應該是兩個過程。從現在講，30多年來，大規模的異地轉移之后，我們更要反思這樣一種異地轉移城鎮化的巨大代價，來更好推進就地城鎮化。我曾經對就地城鎮化進行了大量調研，得出一個結論是，就地城鎮化的幸福感最強。

現在，中國經濟實現了“雙轉移”的“推力”和“拉力”，中西部由于產業的轉移形成一種“拉力”，東南沿海地區，傳統勞動力密集型產業的比較優勢逐漸減弱，產業結構升級迫切，以及“城市病”等因素，形成一種“推力”，這種“雙轉移”的“推力”和“拉力”，就帶動了產業和勞動力向中西部轉移，秦巴山區的這個項目就需要很好地研究這點。“雙轉移”改變城鎮化，農民工的回鄉潮，可以實現就地城鎮化模式。所以，金融危機以后，很多人在中西部城市尋找幸福，他們覺得和家人在一起，很有幸福感。

說到土改，總書記在2014年9月的中央全面深化改革領導小組第五次會議上，和10月的中央全面深化改革領導小組第七次會議上，都分別討論了土改。第五次深改會議講農地改革，農民工到城市以后，他的農地如何流轉。第七次深改會議講的是建設用地入市。土地流轉的改革問題，對于研究城鎮化是非常重要的。土地流轉的問題，既提到農民工收益問題，也涉及到戶籍改革問題。土地流轉可以喚醒“沉睡的資本”，可以使得農民能通過土地流轉獲得一定收入。

這就面臨一個問題，農地如何流轉？第五次深改會議上討論了一個很重要的議題：三權分置。所有權不變，承包權歸農民也不變，經營權或者使用權流轉。這樣一種產權設計和城市土地的兩權分置是不一樣的，只有把產權界定清楚，土地流轉才能有序、有效。所以，土地流轉、三權分置，可以推進土地集約化經營，提高老百姓財產收入。

對于土地流轉問題，我非常擔憂“一哄而起”，大量的農民失去土地，會使社會穩定受到嚴重影響。因此，我認為對工商企業租賃農戶承包地要有嚴格的門檻，建立風險保障金制度。有序流轉，放活經營權。根據農業部統計，全國耕地流轉面積是3.8億畝，占所有耕地的28.8%，接近30%。農地流轉的形式有出租、互換、轉包等等。當前，我國28.8%的土地流轉中存在一些問題，包括沒有遵循依法自愿有償原則，土地流轉價格不合理，土地流轉制度建設滯后，土地流轉不誠信不規范，存在糧食安全和耕地保護隱患。城鎮化不能導致“去農村化”，未來誰來種地也很重要。有一部分土地非農化、非糧化，這就給糧食安全和耕地保護帶來隱患。要防止非農化，保護耕地紅線。

在農村土地產權交易市場上要公開、公正、規范。農民應該有三權：承包土地的經營權、農民宅基地的使用權、宅基地上自住房的房產權，對應這三權就應該有三證。所以，歸納起來就是，不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力、不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮、不能片面追求“快”和“大”。現在，30%的土地流轉了，70%還沒有流轉，將來這一比例或許還會進一步下降，但總體講，經營自己承包耕地的普通農戶占大多數，不能忽視這一基本農情。這也是對城鎮化的態度，城鎮化也不能片面追求“快”和“大”。

在此情況下，如何使土地集約城鎮化？就需要建立統一的城市建設市場。其中，重要的問題是，推進城鄉建設用地增減掛鉤改革，建立統一的城鄉建設用地市場，實現城鄉建設用地“同地、同權、同價”。土地城鎮化要在存量上做文章，而非增量。我們土地的粗放利用，土地紅利呈現出日益衰竭的趨勢。從開發強度（建設空間/城市總空間）這一指標看，北京48%，上海37%，深圳49%，東莞43%，而日本東京只有29%，香港只有19%。所以，這種土地的粗放利用，各主要城市基本快到了無地可用的地步。

還有個很重要的問題是征地制度的改革，從土地財政角度講，地方政府在城鎮化進程中，城市政府過度依賴土地財政的局面必須改變。在經濟下行壓力下，房地產調控會影響建設用地市場，土地出讓金大幅下降。所以，過度依賴土地財政會導致很大風險。

此外，要發展農地金融，如何用土地來擔保和抵押，用好土地的融資制度。土地有兩種功能：一是生存保障，二是致富資本。土地不可以私有化，但土地可以資本化。如何發揮土地致富資本功能？利用好土地資本化紅利，是件重要的事。

土地制度改革的總體思路是，完善農村土地產權制度，三權分置，構建平等進入、公平交易的市場，推進征地制度改革，合理分配土地增值收益，完善與現代社會發展相適應的土地財產稅制度，建立國有土地資產經營制度，建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理制度，發展農地金融和土地融資制度，改變地方政府過度依賴土地財政局面。