當前形勢下融資平臺轉型發展的思考

摘要：推動融資平臺市場化轉型是當前地方政府投融資體制改革的重要內容。本文以D市城投為例，通過分析該公司當前存在的償債機制不完善、造血功能不強、組織機構建設需要優化等問題，設計了該公司市場化轉型的綜合多方資源、打造新業務板塊、設置風險控制目標等轉型路徑，并從明確發展戰略、提升投融資效率、打造市場化的投融資體系、構建市場化的投融資機制、完善組織保障等方面提出了具體的政策建議。

關鍵詞：融資平臺；市場化轉型；案例

一、引言

為推進地方政府投融資機制改革、轉變政府職能，繼2014年8月底新預算法修正案通過后，國務院及相關部門先后發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）和《地方政府性存量債務清理處置辦法》（財預〔2014〕351號）等文件，明確了地方政府融資平臺將不再承擔政府融資職責，提出要通過債務清理的方式來理清當前政府融資的現狀。當“融資平臺債=地方政府債”的邏輯鏈條被斬斷，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財政支撐，將不得不面臨轉型問題實現“融資平臺”向“投資平臺”的轉變，實現“融資主體”向“運營主體”的轉變，通過市場化轉型，成為新型市場化投融資主體。為研究融資平臺轉型發展方向的問題，本文將以D市城投為例，來剖析融資平臺的轉型發展問題。

二、D市城投基本情況及面臨的主要問題

（一）D市城投基本情況

D市城市建設投資有限公司（以下簡稱“D城投”或“公司”）作為D市人民政府批準成立的大型國有企業，自成立以來一直致力于推動城市的建設發展。2000年6月，D市城市建設投資開發有限責任公司在工商行政管理局登記注冊，注冊資本4億元人民幣。截至2013年年末，公司下轄子公司8家，具體包括：城南新區建設開發有限責任公司、水務投資開發有限責任公司、農業發展有限責任公司、公共交通總公司、某賓館、市政建設總公司、體育新城建設開發有限責任公司、自來水公司等。

（二）D城投面臨的問題

D城投是該市目前唯一的城市基礎設施及重大投資項目建設和國有資產運營的大型綜合平臺，其良好的資信條件和強大的融資能力有力地支持了各項業務的持續發展，通過積極加強與各大金融機構的合作，多渠道、全方位籌集建設資金，有力地保障了城市發展建設的資金需求。但由于承擔過多公益性項目建設，缺乏經營性業務，其發展也面臨著一些問題。

（1）償債機制需完善。公司一直承擔著公益性基礎設施項目建設，現有大部分債務是沒有配置償債資源的政府信用債務。公司自成立以來，完成超過50億元的城建項目投資，但財政投入資金不足，公司還沒有穩定的償債來源，償債保障機制也還尚未完全形成。

（2）造血功能不強。公司現階段整體而言缺乏經營項目且資產收益結構單一、收益項目較少、自身的造血功能不強；同時，面臨資金短缺、資金來源與投入的市政建設不相配備及經營性業務市場化不高等運營問題。近年來，政府雖將D市區內部分土地劃歸公司經營，同時又承諾每年劃撥近千畝土地作為資源配置，但是由于大部分土地為生地，不具備掛牌交易的條件，所以使得土地資產目前變現能力較差。

（3）組織機制不完善。公司一直代理政府履行城市基礎設施建設的職能，雖然2011年已經各債權銀行及監管部門認定退出平臺管理，成為“一般類公司”，但高層管理人員還需政府任命，薪酬體制及激勵機制等還不健全，導致企業對員工尤其是核心員工的能動性挖掘存在缺陷，公司的組織運行機制導向還不完全清晰，主要包括組織運行目標、業務管理目標、項目及預算管理等機制存在一定缺陷。

三、D市城投轉型發展路徑設計

結合當前最新政策，D市城投應該從以下三個方面重點發展：

（一）實施六個“結合”促發展

1.依托政府與開拓市場相結合。要致力于成為該市的建設主體、投融資主體以及城市資源的經營主體，樹立市場競爭意識及危機意識，加快體制創新步伐，積極走向市場，參與市場競爭，在競爭中不斷發展、完善和壯大。

2.立足主業與多元經營相結合。公司目前處于發展的關鍵階段，戰略重點應是立足主業，同時積極向資產經營、金融投資等領域拓展，以逐步構建完整的業務板塊，實現多元化經營。

3.盤活資源與經營資源相結合。資源盤活是起點，重點和難點還在于對資源的充分整合與有效經營。只有將盤活以后的資源經營好，獲得超出原有分散經營時的效果，才能實現“一加一，大于二”的目標。

4.快速發展與持續發展相結合。城投集團應根據自身實際情況及所擔當的責任、肩負的使命，通過實施若干個重大項目，比較快地使自身發展提升到新的水平。同時，也應著力在發展戰略、產業布局、土地開發、集團管控、人力資源等方面進行深入細致研究，為持續發展打下堅實基礎。

5.品牌戰略與基礎管理相結合。應重點打造優質項目、精品工程，提高資源整合水平，提升資源經營效率，提高綜合管理能力，為品牌戰略的實施提供有力保障。

（二）構建六大產業板塊促轉型

經過幾年的發展，城投集團應達到以下目標：

1.改組后城投集團未來三年總資產達到200-300億元，凈資產達到100-150億元，資產負債率控制在40%左右；注冊資本達到20億元左右。

2.完成六大產業板塊布局，優化投資結構。不斷強化城投集團在城市基礎設施投資與城市資源開發領域的優勢，實現規模經營；以資本為紐帶，通過參股、控股、產權轉讓、股權收購、企業兼并重組等方式，逐步完成基礎設施建設、市政公用、文體產業、土地開發、城市運營和資源開發、金融投資六大業務板塊的搭建和優化，并使各板塊逐步形成良好的盈利能力。

（三）設置合理投融目標控風險

在融資方面，城投集團應達到以下目標：

1.以銀行貸款為主要融資手段，以BT、BOT、發行債券、股權合作、設立產業基金、委托貸款、企業上市等方式作為重要補充，逐步建立起多層次的融資體系；

2.作為城市的建設主體和國有資產的整合及運營主體，城投集團的投資職責也非常重要。根據資產注入情況、政策匹配程度以及擬建項目需求，確定合理融資規模，依托市政府力爭融資40億元。

3.實現在土地開發、文體產業、資產運營與資源開發等領域的投資，拓展公司的業務范圍，加快實現多個產業的協同發展；集團整體的投資規模達到50億元左右。

四、相關建議

（一）明確發展戰略

公司高層應就公司未來發展目標和實現路徑應達成一致意見，并組織公司各層級人員開展專題學習，要求全員充分理解和貫徹戰略目標制訂的思路和要求。一是構建公司內部尤其是公司中高層和業務單元負責人的戰略性思維模式，形成以“公司戰略”為導向來審視自身工作開展的常態機制。二是以“公司階段性戰略目標”為基礎，組織搭建公司目標、計劃及預算管理機制，促使公司各部門、各公司嚴格執行戰略管理要求。三是定期進行政策、產業及市場研究和公司戰略實施效果評價，提出公司戰略實施或調整建議，提高公司戰略性風險控制能力。

（二）提升投融資的整體效率

公司要立足于社會資源整合，爭取政府資源、整合社會資本、調整業務格局。一是爭取政府資源，包括政府項目資源爭取。公司通過城市基礎設施建設，有效爭取政府給予優質的城市公共資源，以平衡城市建設和城市經營業務的總體平衡。二是調整業務格局。公司應從過去的以基礎設施建設為核心業務過渡到實施“建設與經營并重”策略，構建以土地經營為核心的“一核、三板塊”經營業務格局，在2015年前完成專業土地經營平臺和房地產投資開發平臺的搭建。三是整合多方資本。公司應建立大型基礎設施項目的資金、資源平衡模式，持續整合社會資本。通過市場化運作引進社會資本、經營性資源開發回籠資金來平衡項目建設資金。

（三）打造市場化的投融資體系

一是現金流持續增強體系。公司經營性現金流主要包括土地一級出讓現金流、土地二級開發現金流、商業物業開發及經營現金流、保障性住房建設補貼資金、城市經營性資產經營現金流、公用事業經營現金流、財務投資現金流七大類。要通過合理運作已有資產來保障現金流的持續壯大。

二是進行組合融資。考慮多元融資模式，通過研究和整合各類融資工具，擴大直接融資的比例，降低財務成本，減輕短期支付壓力，擴大凈資產規模。應以盡快對接資本市場實現資本性融資、發行公共投資基金為主導，實現融資結構優化，逐步加大股權融資比例。

三是對接資本市場。公司目前融資渠道較為單一，造血功能不足，已嚴重影響了企業的發展。因此，公司應盡早對接資本市場，以擴大直接融資規模和比例、降低資金成本、減輕財務短期支付壓力。

（四）構建市場化的投融資機制

一是完成市場化轉型。緊扣城市發展商的定位，完善國資委對公司的經營考核和公司內部績效考核機制，促成與政府職能管理的契約化，實現真正的市場化運作體制。二是理順外部關系。市場化轉型過程中，政府既是公司的股東、又是公司的核心客戶。公司應重點理順與市政府、財政局等政府部門的管理和業務關系。完善市政府的考核機制，爭取完善市政府對公司的運行考核機制，增加經營性考核指標，完善與業績掛鉤的績效考核體系，即以經營目標實現為導向，市政府考核公司，公司總部考核下屬各業務單元。

（五）完善投融資的組織保障

完善治理結構、優化組織結構、建立績效優先的流程體系。公司總部通過董事會、監事會及經營決策層的完善搭建，從原有的行政計劃管理轉換為現代企業經營管理。一是完善董事會和監事會構成。完善董事會人員構成，提高董事會決策能力；完善監事會人員構成，充分發揮監事會的監督作用。二是強化經營決策能力。公司總部經理層包含總經理和副總經理，形成公司管理層，對公司經營管理和運營管控負責；由公司經理層與子公司負責人組成公司經營決策團隊，負責業務運行重大事項決策；為強化對核心業務的管控，副總經理可兼任子公司的負責人。

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