日本地方債券體系、市場及對我國的啟示

摘要：日本是僅次于美國的世界第二大地方債券市場，本文通過對日本總務省（MIC）文件——《Local government bond system and market in Japan》進行翻譯整理，梳理出日本地方債券體系及市場的特點，依此對我國的地方債發展提出了相關建議。

關鍵詞：地方債券；體系；市場；啟示

一、日本地方債券體系及市場

（一）基本情況

日本是世界第二大債券市場，其規模僅次于美國。由于政府資助的急劇下降（在8年間由60%降至36%）以及私募的衰落，日本地方政府債券的公開發行急劇增加（6年間，發行機構由28家增至44家，發行量10年間增長兩倍）。日本已獲得信用評級的機構越來越多，2年間有16家機構（其中11家機構獲得穆迪Aa1級）新獲得信譽機構評級。

日本地方政府債券也稱地方債，是由都、道、府等地方政府和地方公共團體發行的債券，地方債包括地方公債和地方公企業債兩種類型。地方政府債務資金的來源分為私募、聯合、政府等幾種。由于政府資金的大幅減少，地方債的發行人數量和公開發行量（本地政府債券）一直在增加，地方債（私營部門的資金）呈現顯著增長的趨勢。

日本地方債的發行有雄厚的資金支持體系和政府監督檢查制度相配合，根據目前日本的制度，不允許地方政府破產和地方債務釋放，因此，目前并未發生債券支付失敗情況。以下體制相互配合地方債的運行：地方債發行的協商機制，國家政府金融支持下的償債支付制度，以及確保財政穩健的早期預警和重建系統等。

（二）地方債發行機制規范

1.地方發債從審批制向協商制轉變

2006年以前，日本地方政府發行債券要經過嚴格的審批制度。各地方政府發行公債前必須向總務省上報計劃，經總務省批準后方可發債。由于大部分地方債資金來源屬于財政投融資資金，總務省在審批時要與內閣協議，聽取內閣的意見，因而稱為協議審批制度。

從2006年開始，由于財政分權，日本地方債券發行從審批制改為協商制度。地方債券發行前，必須征詢總務省（縣和政令指定城市發行）或都道府縣（市町村發行）的同意，只有獲得總務省許可后，才可以借用公共資金發行地方債。總務省許可下的地方債債務支付被中央政府納入稅收分配。在特定條件下即使沒有中央和都道府縣的同意，只要向地方議會報告就可以直接發債，但若得到總務省的審批后再發債可以得到一些優惠待遇。每一財年由總務省公布許可發債標準，預算赤字比例太高、往期償債率過高、地方稅征收率低于90%，以及公務員工資較高的地區禁止發行地方債。

2.地方債計劃較靈活

為了保證財政穩健，償債率過高或赤字超過警戒線的地方政府，只有獲得批準后才能夠發行地方債：如果實際償債率是18%仍然采用傳統的許可制制度；如果發行人實際償債率為18%-25%，則必須先根據公認標準，起草一份地方債計劃，獲得總務省部長批準后才可發行。而其債務的融資財源與償還財源則納入地方財政計劃，主要由政府來承擔；限制實際償債率在25%以上的發行人發行特定項目債券。

根據制度規定，如果地方債計劃正確，債券或貸款將提前獲得批準，如果債券或貸款無法獲批，他們可以通過向議會提交報告而獲批發行債券貸款。獲得協商許可的地方債作為財源納入地方財政計劃，反之則中央政府不再承擔其融資和償還財源。地方債計劃與協議審批制度相互配合，構成了日本嚴密的地方債管理制度。

3.地方債趨向聯合公開發售

近年來，日本的地方債趨向聯合公開發售。聯合發行的地方政府債券（JLGB）由日本全國30個地方政府共同承擔公開義務，它在2003年4月首次發行，每個發行者都需為每個債務提供全額支付保證。聯合發行地方政府債券每月發行額為100億日元（相當于約10億美元），這是規模最大的日本非國家政府債券，目前未償還債券總額近6萬億日元（2008年）。由于大發行量和高頻率，JLGB在雷曼兄弟綜合指數以日元計價的組合中占有一定的份額。當兩個或兩個以上的地方公共團體需要發行地方債務，他們各自提出發行債券的申請，將獲得共同批準。這些地方公共團體應對地方債務的利息支付和贖回集體負責。

目前，JLGB已成為非國家債券中一種重要的基準債券。隨著越來越多的地方政府加入聯合發行地方政府債券計劃，優質JLGB的數量將不斷增加，這也將增加日本在未來國際債券市場份額。每天彭博咨詢會公布JLGB的交易指示，并為主要承銷商提供透明價格。

（三）地方債償還機制明確

1.地方交付稅系統完善

由于地方政府承擔公共事業項目建設，需要通過發債獲得大量的資金，在地方財力不足的情況下，本息償還由中央政府的交付稅充當財源。日本地方交付稅系統的作用：確保所有地方政府實現標準公共服務目的，彌補標準稅收和標準服務成本的失衡，保障地方政府收入，使地方政府為居民提供標準的公共服務。任一年地方可分配總稅收與國家的稅收密切相關，它比其他來源的補貼更穩定。它的優點是，作為地方政府獨立收入來源的一部分，使用方向沒有限制。交付稅成為地方債本利償還的主體財源渠道。

交付稅為以下幾種國家稅款的總和（酒稅的32%，企業所得稅的34%，消費稅的29.5%，煙草稅的27.5%）。如果這還不足以彌補所有的不平衡，各地政府需要根據法律規定或采取其他措施增加金額。日本94%的地方政府地方交付稅計算公式如下：[基準的金融需求（SFN）]-[基準的收入（DSR）]。SFN的計算要確保包括一些債務支付在內基本的金融需求。

2.地方債務支付擔保資金雄厚

政府稅務機關可以根據自己的權威，改變稅率以確保稅收收入。國家政府需要通過地方公共財政計劃為地方政府準備足夠的資金，法律責成地方政府履行公共服務義務。出于這個原因，法律也迫使國家政府建立地方公共財政計劃，用于準備足夠的資金來執行包括債務支付的標準公共服務。地方交付稅制度允許中央政府平衡地方政府收入，通過國家對地方政府的轉移支付保證各地方政府的標準服務水平。

3.償債基金完備

每年根據總務省的條例，地方政府需要積累足夠的償債基金，用于應急性的地方債債務支付。為應對JLGB流動性要求，JLGB委托銀行設立特別償債基金，以確保在不可預見的緊急事件發生時，及時支付本金和利息，這些資金來源于每家發行機構的債務支付償債基金。具體來說，如果這30個發行機構作為一個整體，償債基金金額接近于每年1個月支付額的10%。

4.法律制度保障成熟

關于支出范圍，地方自治法第232條規定：依照法律或行政令，每個普通的地方公共機構應當承擔自己事務所導致的開支，以及其他普通地方公共團體費用的下降；當國家依據法律或政令，責成當地任何普通公共機構履行職能時，國家應采取措施為必要的開支進行融資。如果事務是由法律或內閣規定而新增，新增事務增加的地方公共團體或機關費用，應由國家采取必要的措施予以資助。任何地方公共團體對財政措施不滿意時，可以通過內閣向國會競投意見函。

（四）發行監管措施嚴格

1.早期預警系統

日本地方債發行的監管措施非常嚴格，現有預警體系下，以下5個財政指標（見圖4）徹底披露了地方政府的財政狀況。另外，通過加強對公共財政狀況的檢查，督促地方政府對公眾和投資者更加負責。每個財政指標必須符合規定的限制，如果其中一個指標出現問題，地方政府需要做出財政重建計劃，直至滿足指標條件為止。這個計劃必須通過當地議會組織外部審計檢查，并向中央政府報告。此外，當地政府需要向議會、市民和議員每年作出一份進度報告，如果報告存在問題，地方政府則需要改變財政政策。

2.財政重建系統

如果財政指標未能達到標準的限制規定，地方政府需要在中央政府的嚴密監督下制定財政重建計劃。在這種狀態下，地方政府需要采取嚴厲的措施，以削減開支、增加稅收和其他收入。中央政府不允許地方政府破產，憲法規定，即使地方政府財務狀況嚴重惡化也仍然需要償付債務。地方政府每年接受外部評估后，必須向議會報告圖4中指標的比例，并向公眾披露。在現有的預警體系下，實際赤字率、綜合實際赤字率、實際償債率、未來債務負擔率4項指標中一項突破限額，就需要在中央政府的嚴格監管下制定財政重組計劃，具體限額見圖5。

2008財年，44家發行機構（包括27個都道府縣和17個指定城市）獨立公開發行多種類型和期限的公募債券。債券的條款及條件主要由銀團承銷商投標談判決定，債券期限為5、7、10、15、20或30年，其中大部分是10年期。日本地方政府越來越傾向發行超長期限（20年及30年）的債券，他們希望以此降低融資風險，減少由于分權和FILP（政府投資和貸款計劃）改革導致的超長期公共資金的轉移支付。

（五）地方債發行市場廣泛

日本國債之外的證券須通過日本證券保管中心的“日本中央證券保管和記賬式傳輸系統”（JASDEC）登記。非居民投資者可享受免稅，前提是他們通過JASDEC作為直接參與者持有地方政府債券，或通過指定FIAMI/QFI（全球性保管中介）持有地方政府債券。享受日本國家債券免稅的實體也同樣享受當地政府債券免稅。

當非居民或外國公司首次申請免稅時，他們需要向稅務機關獨立提交申請。由于日本國債通常由當地托管，因此在已經申請過免稅的情況下，他們只需提交現有國債申請的副本。目前只有16個全球托管中介有QFI（合格境外登記）資格。 為了配合歐洲日元債券的順利發行，國際投資者和地方政府強烈要求修訂內閣令。為了改善投資環境，日本政府2008年9月修訂內閣令，啟動在海外市場發行以日元計價的歐元地方債。地方政府從2008年起定期進行海外路演，并通過不斷增加路演的頻率，保證債券的順利發行。

2007年日本政府通過了稅收特別措施法（限于非居民和外國企業），該法第5-2條規定，從2008年開始，定居的非居民或外國公司從地方政府債券中所獲得的收益免征利息稅。此前，外國投資者需要繳納15%稅率的稅金（根據雙邊稅務條約，征收的稅款不得超過利息總額的10%），該措施也推動了債券的海外發行。

二、對我國地方債發行和監管的啟示

2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《預算法》修正案規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。…除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務”。在當前歐債危機持續蔓延的情況下，地方政府發債必須需要一個成熟的資本市場作為支撐，而無論從監督機制還是信用評級機制等方面來看，國內資本市場并不成熟。我國目前國內地方債務規模較大，加之透明度低、操作不規范，極易引發債務風險，日本地方債的成功經驗極具借鑒意義。

（一）充足的資金保障

地方政府負債需要足夠的未來資金來源予以保障，培植地方財源是降低地方政府性債務風險的最根本手段。政府應在調整地方產業結構上下功夫，積極發展適合本地實際并具有較強競爭力的項目，逐步建立起支撐地方財源建設的經濟發展體系。

（二）健全債務管理體系

日本地方債發行有嚴格的協議和審批制度，同時中央政府下設的專門機構對地方政府財政收支及行政行為進行審計監督，有效保證了地方政府債務的安全、健康運行。盡管我國部分地方政府自行制定了政府性債務管理的辦法，但尚未建立全國統一的債務管理體系。建議建立以財政部、人民銀行等多部門參與的債務管理體系，將地方政府債務置于財政部能夠掌控的“籠子”里，扭轉當前多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。

（三）建立舉債融資機制

建議人民銀行發揮央行職能，遵循“分類管理、區別對待、逐步化解”原則，分類處理存量債務，建立規范的地方政府舉債融資機制，將債務收支分類納入預算管理，動態監控地方政府性債務。密切跟蹤地方政府債務規模和發展趨勢，加強地方政府債務的風險識別和風險管理，探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的地方政府舉債融資機制。

（四）地方政府權責統一

日本隨著地方債的發展也進行了財政的分權改革，提高了地方自治體的自主性。我國中央政府仍然是地方政府的隱形擔保人，隱含的道德風險不容忽視。因此，如何明確地方政府在發債中的責任，使得權責統一是減少地方債運行風險的一個重要問題。

（五）建立風險預警機制

管理地方政府債務的有效手段之一是合理確定地方政府債務規模，建立科學的風險防范和預警機制。為此，應結合我國國情，建立可量化的指標體系，包括負債率、新增債務率、利息支出率、債務依存度、償債率等，并給出確定性的參考值。

參考文獻：

[1] 《Local government bond system and market in Japan》，www.stat.go.jp.