政府審計對腐敗治理的推進研究

摘要：腐敗影響著國家治理，它影響政府服務職能發揮的效果，也給政府工作開展帶來了一系列的困難。我國政府審計在腐敗治理中具有自身優勢和重要作用，并已經在揭露查處腐敗行為、促進建立健全反腐倡廉機制和領導干部廉潔自律等方面取得了積極成效。我國正開展嚴厲的腐敗查處活動，但目前對于政府審計推動腐敗治理的系統研究卻不多。文章基于國家治理的角度，從政府審計出發，研究了政府審計在推進腐敗治理方面的可優化措施。

關鍵詞：國家治理；政府審計；腐敗治理

一、引言

腐敗，指政府公務人員憑借自身職務帶來的便利而牟取個人利益或金錢、財產、服務的好處，腐敗行為的結果損人利己，并會最終導致國家政治和人民生活的病態改變。政府審計正是在遏制權力腐敗方面發揮了有效積極的作用。我國目前處于經濟轉軌階段，制度、體制還存在著漏洞，腐敗蔓延。全球金融誠信組織發表的研究報告顯示，2001～2010年中國內地非法資金外流規模逐年擴張，十年間流出金額約占納入統計的150個發展中國家同期流出規模的一半：中國目前在全球處于腐敗較為嚴重的位置，根據“透明國際”2013年度全球腐敗指數報告，中國在全球176個國家中腐敗指數排名居第80位。我國如今正展開嚴厲的腐敗懲處活動。自十八大以來腐敗高官紛紛落馬。無論是國內政府審計還是對于腐敗人員的跨國合作逮捕，都顯示了我國對于腐敗的零容忍。如今，我國的腐敗問題呈現出滲透領域廣、涉及領導層級高、金額大、手段隱秘等特征，社會影響消極，是國家治理面臨的重大難題之一。

二、政府審計與國家治理相關文獻綜述

政府審計是由獨立的審計機關對各級政府、經濟管理部門、金融機構、國有和國家控股企業和事業單位的財政財務收支以及所反映的經濟活動的真實性、規范性、合理性和效益性進行的經濟監督、鑒證和評價活動。（尹平，2008）雖然各國的審計體制不盡相同，但是統治者利用審計干預經濟、介入政治建設、維持公眾利益的目標取向和基本做法卻是相同的或相通的。政府審計是為服務于國家治理的優化而存在的。

劉家義審計長在《國家審計與國家治理》中論述國家治理，是指通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行管理、控制和提供服務，其目標是為了實現國家良治。而良治的標準主要包括有效的國家安全體系、權力運行和制約機制、法律規則和社會秩序、民生權益保障機制、經濟社會發展機制。

蔡春、蔡利（2012）認為，政府審計與國家治理是相伴相生、相互依存相互促進的關系，這種相互關系可以從以下四個方面尋找到依據：從審計歷史層面而言，政府審計與國家治理具有濃厚的歷史淵源：從理論層面而言，政府審計與國家治理的理論基石均為公共受托責任：從法律層面而言，政府審計依法建立，是國家治理的重要組成部分：從實踐層面而言，政府審計功能的發揮可以促進國家治理的改善。

吳青川（2009）認為，國家作為一種特殊的委托代理關系。要保證公共受托責任得到全面有效的履行，應當采取有效的權力約束機制。政府審計實現治理功能的發展思路主要包括：健全審計結果公告制度提高政府透明度，建立政府問責機制強化政府審計治理功能，運用政府審計治理功能優化公共政策評估機制，深化政府預算審計制度推動政府預算改革，構建審計質量控制機制保障政府審計治理功能。

審計署審計科研所和中國審計學會會議探討認為，政府審計對國家治理的作用從以下六個方面得以體現：一是促進國家宏觀政策的落實：二是揭示和反映體制、機制、制度方面的問題；三是揭示經濟社會發展中的突出矛盾和潛在風險：四是著力解決涉及群眾利益的突出問題：五是查處違法違紀行為：六是監督制約權力的運行。這對于保證經濟社會發展、維護國家安全、促進民生發展、推進反腐倡廉和法治建設都具有重大的積極作用。

因此，政府審計是國家治理的重要組成部分，其目標就是推動實現國家的良治。基于腐敗治理對國家治理的影響，政府審計對腐敗治理的優勢地位和獨特效用，筆者認為有必要多層面、多角度地構建政府審計推進腐敗治理的路徑體系，從而使政府審計的“免疫系統”功能得到更有效的發揮。

三、政府審計是懲治和預防腐敗體系的重要組成部分

幾乎所有國家都建立了政府審計制度，不同國家審計制度各有千秋。在國家治理中發揮的作用也略有差異。在我國，政府審計的問責對象是政府治理系統中的任務確定及資源配置子系統。政府審計服務于國家治理，《聯合國腐敗治理公約》中，審計被列為國家腐敗治理的“四大支柱”之一。受托責任觀點認為審計是為保證受托經濟責任全面、有效履行的一種經濟控制，而無論是從廣義來說還是狹義上來說，腐敗都涉及到行為主體出于個人利益的考慮，而借助職權或偏離公共職責的權力出現的現象。腐敗伴隨著權力而產生，是權力的衍生物。腐敗會因其偏離公共職責而妨礙受托經濟責任的正常履行，因此審計的目標之一必然是治理腐敗，保障公共服務。

透明國際明確指出，醫治腐敗的根本途徑是建立一個預防和懲治相結合的國家廉政體系。政府審計作為國家的制度設計，審計范圍幾乎涵蓋了所有的財政資金和政府機構。是最可能發現國家資產被直接或間接侵占的機構，最有條件發現大案要案線索，揭露和處理腐敗。

作為國家的“免疫系統”，政府審計要抑制代理人的機會主義行為，需對以下三方面功能加以完善。首先，充分發揮預防舞弊的功能，及時發現潛在性、傾向性問題，及時發出警報。將其源頭扼殺：第二。充分發揮揭露舞弊的功能，查錯糾弊。使腐敗無處可藏；第三，充分發揮抵御功能，不僅要揭露問題，更要針對問題產生的原因提出改進措施，從完善制度、規范機制、防范風險等方面加以入手。由表及里，從個別到一般，從微觀到宏觀，處理問題、完善機制以致增強免疫功能，提高經濟運行質量和效益，推動社會協調可持續發展。

四、強化政府審計對腐敗治理的路徑分析

目前，我國政府審計機關在工作的過程中。經常出現屢審屢犯的問題。工作效果大打折扣。一方面加大了審計機關的工作量，另一方面重復的查處是一種資源和人力的浪費。當前，政府審計在腐敗治理中起作用的方式主要有五種，這五種方式在整個防治腐敗活動的各個環節進行作用，包括源頭上的威懾預防、揭露功能再到懲治、抵御腐敗、建議完善功能以及建設宏觀上的廉政文化氛圍，五種方式統一并彼此促進。

（一）政府審計的預防功能

政府審計是對各級政府、經濟管理部門、金融機構、國有和國家控股企業和事業單位的財政財務收支以及所反映的經濟活動的真實性、規范性、合理性和效益性進行經濟監督、評價和鑒證活動。因其范圍廣泛，涉及到的人員眾多，因而可以通過財政審計和對資金管理的審計，防患于未然，并且針對發現的問題在原有流程上增加控制，采用分散過于集中的權力的方法。將不相容崗位分離，政府審計因此能充分發揮預防的作用。同時，政府審計的內生性威懾作用還會使受到誘惑的干部堅定立場，計算自己的腐敗成本和腐敗被揭露的可能，有動機但尚未付諸行動的干部會有所收斂。

（二）政府審計的揭露功能

我國政府審計通過相應的審計程序，以經濟監督職能為主，經濟評價和鑒證職能為輔，對于審計中發現的違規違法問題進行揭露，尤其是妨礙受托經濟責任全面有效履行的違規、浪費和損害人民利益的問題。并且在揭露問題表象之外，政府審計更為重要的任務是挖掘深層次的體制、流程的缺陷，對現象的揭露要和對根本的缺陷發現結合在一起，如此才能標本兼治。

（三）政府審計的處理功能

審計的處理功能基于審計發現的問題，按照相關規定，責令限期上繳財政收入、歸還國有資產、退還違法所得。審計不能停留于發現問題的表面，否則其發揮的作用只會事倍功半，甚至浪費審計資源卻不起作用。審計發現的問題只有得到處理，違規資產返還財政，同時這可以輔助提升審計的內生性威懾作用，在處理問題的基礎上進一步挖掘根本原因，對不完善的體制、流程提出補充、改進建議，權力被關進制度的籠子里，才能防范權力帶來的腐敗風險。

（四）政府審計結果的運用

通過審計人員加工形成的信息往往有利于使用者做出決策，政府正是通過審計結果發現深層的制度性問題，在宏觀決策時納入對防范和治理腐敗的考慮，以便在制定相關政策時考慮將權力在一定情況下分離：另外，檢察機關能夠依據政府審計的結果，依法提起訴訟，追究腐敗分子的法律責任：組織部門也可以參考審計結果任命、提拔公務員：社會公眾同時拓寬了參與國家事務的渠道，有利于對審計結果的監督。政府審計的最終目的不僅包含揭露腐敗，更重要的是懲處腐敗分子，改善政府運作體制及流程，提高公眾參與度以形成有效的外部監督，高效治理腐敗。

（五）政府審計對腐敗的治理作用

廉政環境對腐敗的影響毋庸置疑，不僅能在一定程度上遏制腐敗，也能通過環境影響組織成員保持較高的道德水準。在廉政環境好的機構內，即使腐敗分子存在，也不敢造成比較大的影響；同時，廉政環境好的組織內，腐敗不容易侵蝕新成員的思想，一方面是腐敗行為較少，成員受到的不良影響小，另一方面是腐敗利益相關群體不容易產生。即使存在也不能造成大的影響。政府審計的腐敗治理效果越好，越有助于政府部門廉政環境的建設。

（六）通過審計發現問題，提出完善制度的建議

政府審計部門在實際工作的過程中，會比較容易發現制度上的漏洞。一方面，實務操作與理論存在差距，難以避免出現問題，另一方面，通過對問題的發現和懲治，更容易從制度著手，從根本上防微杜漸，斬斷潛在人員的貪腐傾向。審計機關在工作的過程中，通過對已發現的問題提出制度上的建議并及時反饋給相關機構。

政府審計對腐敗治理的路徑并非相互孤立，反而彼此聯系，協調促進。同時。腐敗治理涉及內容復雜，政府審計牢固立足于國家治理，發揮著自己獨特的監督職能，對于治理腐敗是不可或缺的主力之一。正如劉家義審計長說：“如果我們就審計講審計，就審計研究審計，就審計搞審計，是沒法真正理解審計和把握審計的精髓所在，必須把審計放在國家治理這個大系統中，放在民主法治建設這個大范圍中，放在中國特色社會主義制度這個大背景中去研究、去考量。只有這樣，才能理解審計的本質，把握審計的規律，體現審計的價值，發揮審計的作用。”

參考文獻：

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（作者單位：南京審計學院）