京津冀區域協調發展背景下廊坊市新型城鎮化策略選擇

摘要：京津冀區域一體化協同發展進入實質階段。在此背景下。廊坊以其獨特的地緣、人緣優勢為破解其城鎮化進程的諸多困境、加快推進新型城鎮化建設帶來了前所未所的機遇，以產業發展為基礎，充分發揮地區中心城市和次級中心城鎮的作用，提升區域整體競爭力，提升城市生活品質，打造綠色生態城市。

關鍵詞：京津冀一體化；區域協調發展；新型城鎮化；廊坊

2014年2月26日，在京津冀區域協調發展工作座談會上習近平總書記明確指出：“著力加強頂層設計。抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。”“自覺打破‘一畝三分地’的思維定式”，標志著京津冀區域一體化協同發展進入提質的實質階段。在此背景下，廊坊以其獨特的地緣、人緣優勢，為其破解城鎮化進程的諸多困境、加快推進新型城鎮化建設帶來了前所未所的機遇。

一、京津冀區域協同發展背景下城鎮化發展狀態

京、津、冀三地無論歷史沿革、文化傳承，還是地緣、人緣關系，自古以來都是不可分割的整體。區域內協同發展在地緣、人緣等方面具有天然的優勢。但仔細分析發現，京津冀區域協同發展存在諸多問題。

第一，京、津兩個超大城市在人才、資源、市場等高度聚集，中小城市實力不強，吸納能力有限。小城鎮發展水平不高。城鎮體系結構不合理。截至到2012年年底，區域內的常住人口約10770萬人，其中城鎮人口約6347萬人，占總人口的58.93%。略高于全國平均水平6.36個百分點。但區域內的城市化水平嚴重失衡，京、津地區已經跨入高度城鎮化階段，而河北絕大多數城市處于低水平發展階段。京、津、冀三地城鎮化水平存在巨大的差異，2012年京津兩地城市非農業人口已經分別達到86.23%、81.33%，而河北僅為46.80%。

第二，區域間的競爭發展模式導致各地競爭多于合作。區域間的競爭發展模式下。京津冀各地政府在經濟運行中的主導地位不斷被強化，追求各自利益最大化成為一種現實的政策選擇，因而形成地方保護主義再所難免。在區域競爭中處于優勢地位的京津兩市采取了一系列手段，筑起各種壁壘，設置屏障，對外來產品、人員的進入進行制裁或者限制，對行政區內資源、人力、技術、商品交易，實行封鎖或者壟斷，如京津兩市采取了產業結構調整和擴散更多地集中在行政區內等措施。

第三，京、津、冀間產業同構。相似程度高。產業協作、轉移及承接存在困難等。從表1京、津、冀三地“十二五”規劃綱要中關于主導產業的比較分析來看，京津之間和津冀之間主導產業發展相似程度比較高（京津都將航空航天工業、生物醫藥產業、新能源新材料產業及裝備制造業作為各自的主導產業，津冀都將石油化工、裝備制造、生物醫藥、信息產業、新能源新材料產業作為各自的主導產業），京津和津冀間存在嚴重的產業趨同，其競爭傾向高于合作傾向。

二、當前廊坊市城鎮化發展現狀

廊坊市新型城鎮化發展進程既面臨其自身的問題，也有其區域性的共性問題。

（一）廊坊市城鎮化速度和質量相對不高

自1989年建市以來，廊坊的城市化水平逐漸提高，城市非農業人口所占總人口比重從1990年的10.51%增加到2012年的32.12%，除了在2000～2005年間非農業人口比重有較大幅度提高外，2005年之后城市化進程明顯放緩，年均增長僅0.4個百分點。不僅低于全國平均水平，與京津相比更是差距巨大（如圖1所示）。

（二）城鎮體系發展不完善。中心城市的影響力不強

廊坊因其獨特

的地理位置，區域內的城鎮發展自北向南呈現梯度發展態勢：北部的三河、大廠和香河處于京、津之間的一塊“飛地”，受京、津影響巨大；中部的固安和永清受天津的影響強于受北京的影響：南部的霸州、文安和大城則主要受天津的影響。因此，區域內的城鎮化水平表現由北至南由高到低的狀態（霸州除外）（如圖2）。廊坊中心城市的影響力并不強。

（三）環境污染引發生態發展不平衡

近些年來，廊坊市在提高資源的利用率和不斷改善生態環境方面做出了極大的努力，如2011年全市單位GDP能耗1.56噸標準煤/萬元，比2000年減少0.48噸標準煤/萬元；加強揚塵、燃燒、機動車尾汽、煙氣及重點污染產業的治理工作，生態環境有所改善。但是資源利用和環境保護仍然面臨巨大壓力。2014年1月至10月廊坊市城區空氣質量與去年同期相比，達標天數為126天，增加了28天，達標率提高8.4%：空氣質量綜合指數為8.59。與2013年同期相比下降了10.4%。這說明廊坊市資源利用和生態保護壓力仍然嚴峻，環境治理工作任務艱巨。

（四）產業發展水平、結構有待進一步提高

2011年《廊坊市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將廊坊的發展定位為“京津冀電子信息走廊、環渤海休閑商務中心”，將電子信息、裝備制造、新能源、新材料、健康休閑、現代物流、金融服務等新興產業作為主導產業，加快產業結構改造。三次產業增加值所占地區生產總值比重由2004年的17.0：53.8：29.2調整為2013年的11.0：54.0：35.0，但第二產業在廊坊經濟發展中依然占據主導地位。

三、廊坊市新型城鎮化發展的策略選擇

（一）以產業發展為基礎，推動新型城鎮化健康發展

新型城鎮化的發展必須以城鎮產業發展為支撐。產業發展水平的高低決定城鎮化發展水平和質量的高低。因此，產業發展是支撐城鎮持續健康發展最為重要的內生動力，是解決城鎮就業創業問題的關鍵所在，一個有活力的城鎮，它是具有產業支撐、人口適度聚集和空間合理開發的區域發展載體，有良好循環的就業和收益。

廊坊市的新型城鎮化發展必須充分利用京津產業轉移、要素外溢的有利契機，一方面，加快產業的“承接”、“對接”與“升級”，形成區域間產業合理布局和上下游聯動的產業鏈條：另一方面，以擴大就業為導向的產業政策的調整，逐步建立以就業規模、人口規模與經濟規模的匹配作為重要考核指標的政績考核體系，督促城市經濟發展的真正轉型：加強農村剩余勞動力的職業技能培訓。以增強提高勞動者適應產業優化、升級的適應能力，提升就業的質量和穩定性。產業發展、產業聚集的趨勢，同時必須考慮人口、資源、生態環境等可持續發展因素，使之成為能夠自我發展、自我升級的經濟體。

（二）充分發揮地區中心城市和次級中心城鎮的作用，提升區域整體競爭力

中心城市和次級中心城鎮作為區域的核心城市，具備一定的規模經濟和經濟實力。是區域經濟社會發展的增長極。中心城市和次級中心城鎮要協同周邊城鎮進行發展，形成城市功能、交通、基本公共服務、生態等一體化的建設。提升區域整體競爭力。

廊坊市處于在京津走廊的中間點，由于特殊的地理位置，以市區為軸心分別向北京和天津延伸的經濟帶、跨區域的城鎮體系。在京津冀協同發展不斷提速的背景下，打破既有行政管理模式，以兩條經濟帶為基礎構建“共生的產業體系”，提升中心城鎮的產業承載能力和人口吸納能力，是提升廊坊市城鎮化水平的重要途徑。如在北京與廊坊之間。以高新技術產業為主。以休閑度假為特色，重點發展洵陽鎮、大廠鎮、淑陽鎮、夏墊、皇莊、安平、渠口等村鎮；在廊坊區劃內部要重點發展肖家務、萬莊及楊稅務等村鎮。在津廊之間，以霸州為核心區。重點發展以先進制造業和現代物流產業，建設成為市域南部次中心。

（三）提升城市生活品質，打造綠色生態城市

近些年來，房地產擴張，廊坊與全國許多城市一樣，以鋼筋水泥化為主要特色的城鎮化高歌猛進，但是原來居住于土地之上的農民，包括城郊城市化、城中村改造中的原農業人口及涌入城市務工的外地農民，則長期面臨著教育、醫療、社會保障等方面的不平等境遇。工業化和人口聚集在促進經濟發展的同時，廊坊也出現了交通擁堵、能源短缺、大氣和水源嚴重污染等“大城市病”，在很多地區，經濟發展與生態環境惡化是成正相關的。

新型城鎮化的“新”在于實現從過去的“土地”的城鎮化到“人”的城鎮化的轉變。推進戶籍制度和農村土地制度改革，加快實現農村轉移人口身份、職業和生活方式的轉換。重視城市基礎設施等硬件建設向重視城市文化、城市生活品質等軟件建設轉變。城市文化、精細化管理程度等軟件因素已取代高樓大廈、先進的基礎設施等硬件因素，成為彰顯城市生活品質和國際競爭力的重要構成。

（四）新型城鎮化進程中政府角色的定位

以經濟增長為導向的發展型地方政府的大部分收入來源于城市重建及房地產開發項目，地方政府因經濟利益高度介入城市空間發展的擴張之中，導致城鎮發展中的利益偏向。地方政府是城市空間發展權的壟斷者，是城市空間發展權博奔中主導的一方，便形成了城市開發中不對稱權力關系，導致城市土地的低買高賣、強制拆遷等行政霸權現象和“上訪”、“種房子”、“釘子戶”等處于博弈弱勢的被拆遷者的反抗行為。

地方政府是公共政策和公共產品的供給者，控制著土地、金融機構等關鍵資源，在城市規劃設計、基本公共設施改造、公共服務提供、社會福利保障及生態文明建設等方面仍然需要發揮主導性作用。因此，新型城鎮化的發展不應該只是回應經濟力量，也應該尊重城市各群體的利益需求。地方政府在新型城鎮化發展中必須始終站在社會普遍利益和公共利益的立場，培育其與整個社會的共同利益，避免偏向局部地區、行業利益或集團利益：城市規劃與城市建設協調發展，須致力于破除政府、企業、城鎮居民、本地居民等多方面形成了已經固化的利益格局，使地方政府從土地財政的羈絆中解脫出來，能夠真正站在“社會普遍利益和公共利益”的立場。廊坊市政府2013年組織編制了《廊坊市城市總體規劃（2012～2030年）》，對城市空間結構、人口規模與城鎮化水平、道路交通、生態建設保護及文化、體育、教育、醫療設施等方面的硬件建設做了詳盡規劃。但在強化戶籍管理、土地管理、社會保障、財稅金融、行政管理、生態環境等制度軟環境的發展建設層面涉及的較少，這也是未來廊坊市新型城鎮化建設亟待解決的問題。

參考文獻：

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基金項目：2014年廊坊市科技局自籌經費項目“京津冀一體化背景下廊坊市新型城鎮化路徑研究”（課題編號2014023079）。

（作者單位：北華航天工業學院）