從協同經濟發展論我國養老金制度改革

摘要：隨著我國老年化社會的快速到來，我國現有的養老金制度內生的問題逐漸凸顯出來。文章通過對智利國家成熟的養老金制度進行仔細研究，在了解我國老齡化社會暴露出的養老問題的基礎上，從協同經濟發展的視角，提出我國養老金制度改革的建議：社保資金金融產品化、養老保險多層次化、養老賬戶個人化、政府職能適度化、養老范圍全覆蓋、養老差異化、推進“四大支柱”養老體系建設。

關鍵詞：老齡化；養老金缺口；智利養老保險；可持續發展

一、引言

近年來，越來越多學者都開始關注中國養老金的虧空問題。養老金的虧空這一現象，說明已經實施了多年的計劃生育制度在人口結構問題上產生的巨大負效應開始顯現。不論中國如何為其養老保險體系籌資，政府的負擔總是越來越重的。中國的養老金制度在根本上存在哪些問題與弊端？中國政府如何對現有的養老金制度作出調整，或者需要在哪些政策方面作出重大改革？本文將對上述問題做一個基本分析。

二、我國人口老齡化現狀

2014年7月，昆明被曝養老金存在巨額空賬運行的現象。據資料顯示，昆明市城鎮職工養老保險基金結余72億元，而2013年昆明城鎮職工養老保險支出69億元，實際上只夠一年的養老保險支出。昆明市人社局相關負責人介紹，昆明市城鎮職工養老保險運行，若做實個人賬戶，需要資金158億余元。昆明市并不是個例，上海、廣州等地早就被曝養老金空賬運行現象。早在2012年末，資料顯示14省養老金缺口767億，個人賬戶空賬突破兩萬億。此外，2013年，3800萬人棄繳社保養老金，這些都將給人口老齡化日益嚴重的中國造成巨大壓力。

上述案例讓人不禁思考，中國的養老金空賬數額究竟有多大，如何對癥下藥來緩解空賬問題。

因為計劃生育政策的繼續實施和平均壽命的不斷延長，我國人口老齡化的趨勢逐漸加快。據《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》的研究結論，中國的人口老齡化主要呈現以下與其他國家的不同特征：第一，老年人人口基數大。截止2004年年末，年齡大于60歲的人口數量達到1.43億，根據這個增長速度，預計2026年將會有3億以上的老年人口，這一增長趨勢預計到2051年結束，之后老年人口數量將一直維持在3億～4億的數量。第二，人口老年化的速度很快。根據世界衡量老年人口增長速度的計算方法，考察65歲以上老年人占總人口的比例的變化時間。從7%提升到14%的比例，我國27年就完成了，發達國家則用了45年以上。第三，經濟發展水平低，人口“未富先老”。與50年前就開始陸續進入老齡社會的發達國家相比，中國進入老齡化社會時同時呈現經濟發展水平低、收入差距大兩個特征。與發達國家65歲老人比例達到7%時的國家GDP相比，我國僅為發達國家的10%不到。發達國家的人口是先富后老，并且隨之建立起相對完善的社會保障制度，我國是未富先老，制度建設相對于經濟增速稍顯遲緩，人口老齡化對經濟的壓力很大。第四，人口老齡化與地區經濟發展水平有很強的關聯性。具有明顯的由東向西的區域梯次特征，即東部沿海經濟發達地區的老年化速度明顯高于西部經濟欠發達地區人口老齡化速度。

三、我國養老金制度現有模式

面臨上述形勢，第一反應當然是寄希望于盡早建立起一個完善的養老社會保障體系。這一保障體系的建立，不僅可以解決廣大參保職工和離退休人員的養老問題，同時也是我國國有企業改革和促進經濟結構調整的需要。從經濟理論上來看，它有利于改善居民的心理預期，減少儲蓄增加消費，改善我國消費不足的現狀，促進經濟增長。不過，從現階段看來，中國的養老金制度改革還任重道遠。

目前我國養老保險制度體系由三個方面構成：一是基本養老模式。社會統籌與個人賬戶結合模式，其中費用社會統籌占20%，個人占8%。二是企業年金模式。這種模式要求企業根據自身能力，為企業職工建立補充養老保險。企業會為本企業的職工建立個人賬戶，并且基金實行連續的積累，實賬運行。三是個人模式。個人模式主要是通過個人儲蓄或者購買商業保險形成資金。

這三種模式把養老保險制度內在的再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一起，形成了一個綜合養老體系。第一，社會統籌與個人賬戶相結合，克服了單位核算的弊端，體現出養老保險的社會共濟性。第二，現收現付制向部分積累制轉換，既考慮了當前需要，也滿足遠期需要，具有一定的制度彈性。第三，這種制度體系擴大了養老覆蓋面，增強了養老保障能力，形成了基本模式、企業補充模式和個人儲蓄模式三者相結合的養老保險體系，從理論上提高了我國養老保障水平。

如果一切按照上述的改革方向正常推進，對于現在的狀況還是會有極大改善的。但實際上，在舊制度向新制度的過渡過程中，出現了不少問題，現行養老保險籌資模式在實施過程中產生了許多沒有預計到的矛盾。為了更清楚地找到這些問題，下文將以“智利模式”為例，來詳細解讀“中國模式”。

四、智利養老金制度分析及對我國的啟示

下文就“智利模式”與“中國模式”做一個對比，分析它對我國養老制度帶來的啟示。

1. 改革后的智利養老金制度最初建立了獨立的個人養老金帳戶，所繳養老金費用完全由個人承擔，個人只繳納工資的10%，費率不算高，所以保障水平也不會很高。但在2006年，智利出臺了團結養老金計劃，逐步取消最低養老金的安排。這種安排覆蓋了全部國民，低收入者和老年群體的資金有了現實的保障，而且政府還注資成立了智利養老金儲備基金，以防止出現人口老齡化和經濟運行帶給養老金體系的支付風險。

我國實行的是社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老金制度。個人賬戶由個人按工資8%繳納，社會統籌賬戶由企業按工資的20%繳納，政府只為公務員全額繳納養老保險費。這樣企業職工退休金個人承擔一部分，企業承擔一部分，提高了企業職工的養老保障水平，也體現了社會保障互助互濟，責任共擔的基本原則，但政府為公務員養老金全額承擔責任，對企業職工沒有承擔責任。

2. 改革后的智利養老金實行完全獨立的個人賬戶，個人對自己的養老金賬戶有知情權，完全所有權，可以選擇收益率較高的基金公司管理自己的養老金賬戶，政府不能動用個人的養老金賬戶資金。

我國企業職工的個人養老金賬戶只記賬，個人對其個人養老金賬戶沒有完全所有權，也沒有知情權，政府可以借用個人賬戶資金以彌補社會統籌賬戶養老金支付的不足，個人對其個人賬戶資金還剩多少是不知情的。

3. 監管力度不一樣。智利對養老金的監管很嚴，設有社會保障總局負責監管舊制度的社會保險管理機構，設有養老基金管理總局負責監管新制度中的私人養老基金投資機構。

我國養老金制度統籌水平低，監管不嚴。政府作為養老基金托管人自管自監，貪污、挪用養老金事件時有發生，養老金投資范圍的限制以及較低的收益率導致養老金賬戶“空賬”的大量存在。

4. 養老金投資范圍不同。智利作為資本主義國家，資本市場較發達，所以養老基金投資方式靈活，范圍較廣，股票、債券、金融衍生產品都有所涉及，不僅可投資國內市場，而且可以投資國外市場，投資收益率較高。

中國資本市場起步晚、發展不完善，養老基金目前僅限投資于國債和銀行存款，收益率較低，扣除通貨膨脹的影響，收益可能為負。

5. 智利養老金完全由私人基金公司運營管理，因為成熟的資本市場，靈活的投資比例，廣泛的投資范圍，以及對私營基金管理機構的嚴格監管和較高的收益率使得將養老基金交給私人基金管理機構管理成為可能。

而在中國，養老金由政府養老金管理機構管理，由于投資范圍有限，以及政治目的的影響，使其偏離保值增值的其他利益行使投資權，從而導致收益率常年低于通脹水平，貶值嚴重。

6. 統籌層次不一樣。智利個人養老金賬戶是可以隨勞動力的流動而轉移接續的，我國目前統籌層次低，跨省轉移接續困難。

7. 智利除了政府的社會養老保險外，還有商業養老保險，90%的退休雇員選擇購買保險公司的終身年金。

我國商業養老保險發展較晚，有能力參保的人較少，已經參保的人數更少。企業年金發展受限于企業規模和管理水平，發育遲緩?！叭笾е眱H僅靠“第一支柱”維系已不是長遠之策。

五、基于協調經濟發展角度對我國養老金制度改革的建議

根據上文的分析，明確了問題與弊端所在，再借鑒“智利模式”，為我國養老金制度改革提出應對策略。

1. 拓寬資金的來源渠道。充分利用資本市場，通過國有資產變現，發行社保債券，進入資本市場籌資等措施，做大社保基金。

2. 發展企業年金計劃，即增加補充養老保險和個人儲蓄養老保險。強化居民養老個人意思，培養企業和個人對養老保險的責任感和緊迫感。形成多頭并進，形成多層次保障基礎，降低養老金替代規模，促進個人賬戶實際運行。

3. 放寬養老基金投資渠道，實現養老金的保值增值。我國養老金主要投資于銀行存款和國債，收益率較低，扣除通脹的影響，收益率可能為負。所以應逐步放開資本市場，制定養老基金投資于資本市場、貨幣市場的比例，提高養老基金收益率。

4. 做實個人賬戶，保證個人賬戶產權明晰，避免出現個人賬戶“空賬”運行的狀況。個人賬戶全部由政府機構代管的現象要予以改善。事實上由于退休人員逐漸增多，用正在工作的一代人繳納的養老金支付現在退休人員的退休金。隨著老齡化加劇，退休人員逐年增多，社會統籌賬戶不足，個人賬戶資金被挪用，空賬規模將擴大。所以我國應立法，明確個人賬戶產權歸職工個人所有，任何單位和個人不得擅自挪用，職工個人有權選擇合法的養老金投資方式，為養老金進一步改革和完善奠定基礎。

5. 發行特別債券籌集養老保險轉制成本。由于我國1997年才建立全國社會養老保險體制，所以個人賬戶積累不足一定程度上是制度轉變造成的結果，政府應該承擔責任，通過發行特別債券籌集資金補充1997年前退休人員的個人賬戶資金，保證他們退休后養老金可正常領取。

6. 廢除養老保險雙軌制，建立公平的養老金繳費標準和支付標準。應該廢除養老保險雙軌制，公務員和事業單位職工以及普通職工一樣按相同標準繳費和支取。財政只為少部分事業單位提供社會統籌養老金支持，大大減輕了財政負擔和養老金的虧空。

7. 全面推進“四大支柱”養老制度體系建設。創新型養老制度制度體系應覆蓋貧困人口的社會救濟、社會基本養老、企業年金、商業壽險、家庭保障。

8. 形成城鄉區別的養老保障模式。在我國現有的普惠性模式、繳費型模式和企業年金模式中，城市和鄉村人群的獲益差別明顯。所以應針對城鄉特征，提出有差別的養老保障模式。

9. 建立全國統一的養老金電子信息平臺，彈性規定退休年限。允許養老金賬戶在全國范圍內轉移接續，提高養老金賬戶的統籌水平。

參考文獻：

[1]蒲新微.中國養老制度改革的囿限及其破解[J].當代經濟研究，2014（11）.

[2]袁劍鋒. 我國老年人的養老需求分析[J]. 行政事業資產與財務，2014（30）.

[3]鄭秉文.中國養老金發展報告2012 [M].北京：經濟管理出版社，2012.

（作者單位：武漢紡織大學經濟學院）